Faire une demande de participation au bac à sable réglementaire pour les approbations de modifications mineures apportées à la définition de type utilisées à l'appui d’une modification majeure

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Aperçu du projet

Transports Canada, Aviation civile, a lancé un bac à sable réglementaire pour l’approbation par une tierce partie des modifications mineures apportées à la définition de type d’un produit aéronautique. Ce bac à sable réglementaire permettra d'expérimenter en toute sécurité une nouvelle méthode proposée pour qu’un délégué à l’approbation de conception (DAC), à un organisme agréé d’ingénierie de navigabilité (OAIN) ou à un organisme d’approbation de conception (OAC) dûment autorisé, ci-après dénommé « délégué à la certification des aéronefs » – approuve les données techniques d'ingénierie à l'appui d'une modification majeure admissible. Cette nouvelle méthode est une « approbation de modification mineure apportée à la définition de type », délivrée dans le cadre du processus d'approbation de conception de la sous-partie 521 du RAC, telle que modifiée par le bac à sable réglementaire. L’approbation de modification mineure apportée à la définition de type peut être utilisée comme « données approuvées » à l’appui d’une modification majeure admissible effectuée en vertu de la sous-partie 571 du Règlement de l’aviation canadien (RAC). Pour les modifications majeures admissibles, une approbation de modification mineure apportée à la définition de type pourrait être utilisée au lieu d’un certificat de type supplémentaire (CTS) pour les approbations de conception par une tierce partie.

Un bac à sable réglementaire est une expérience réglementaire conçue et contrôlée par un organisme de réglementation. Il s’agit d’un espace conçu pour faire l’essai d’un nouveau produit, d’un nouveau service, d’une nouvelle approche ou d’un nouveau processus sous supervision, avant qu’il n’entre pleinement sur le marché. L’essai permet de recueillir des preuves ou des renseignements pour aider à concevoir ou à administrer un régime réglementaire. Il se déroule en temps réel dans le monde réel. Le bac à sable réglementaire permet de démontrer de quelle façon ce nouveau processus pourrait interagir avec les personnes, les marchés existants et la réglementation et quel serait son effet potentiel sur ceux-ci.

Dans le bac à sable, des dispositions des sous-parties 521 et 571 du RAC seront modifiées pour permettre de faire l’essai des nouveaux processus réglementaires.

Les données probantes recueillies à partir de ce bac à sable réglementaire nous permettront de prendre des décisions plus éclairées lorsque nous envisagerons d’apporter des modifications au RAC et d’appuyer le cadre de réglementation.

Description de l’exemption réglementaire

Le bac à sable réglementaire est mis en œuvre dans le cadre d’une exemption réglementaire. L’exemption réglementaire permet d’échapper à l’application de certaines dispositions du Règlement, pourvu que les conditions de l’exemption soient respectées. Les conditions comprennent l’utilisation obligatoire de trois autres dispositions par rapport au Règlement en vigueur. Ces autres dispositions permettent aux participants d’utiliser une voie d’approbation de la conception qui n’est pas offerte en vertu du Règlement actuel.

Faire une distinction claire entre une modification à un produit aéronautique et une modification à une définition de type

La définition actuelle d’une « modification majeure » , tel qu’elle figure au paragraphe 101.01(1) du RAC, est la suivante : « Modification de la définition de type d’un produit aéronautique [...] ». La définition est contradictoire. Les termes « modification » et « définition de type » ne sont pas des termes compatibles à utiliser dans la définition.

Une définition de type est l’ensemble des données et des renseignements approuvés en vertu de la sous-partie 521 du RAC, nécessaires pour définir un aéronef, un moteur d’aéronef ou une hélice, ainsi que ses limites d’exploitation et de navigabilité approuvées, aux fins de la détermination de la navigabilité. Au Canada, une définition de type comprend également les données et les renseignements nécessaires pour définir les caractéristiques environnementales requises pour l’approbation ou la certification en matière de bruit et d’émissions des aéronefs. Une définition de type modifiée est décrite comme une « modification » à la définition de type.

Une modification est une activité de maintenance pour l’exécution de travaux en vertu de la sous-partie 571 du RAC en vue de modifier un produit aéronautique approuvé au terme d’un certificat de type, qui se répercutera sur les performances ou les fonctionnalités.

Il ne faut pas confondre une modification de la définition de type d’un produit aéronautique en vertu de la sous-partie 521 du RAC avec une modification en vertu de la sous-partie 571 du RAC. Le bac à sable réglementaire aborde l’utilisation conflictuelle des termes « modification » et « définition de type » dans la définition actuelle d’une modification majeure. Il introduit une nouvelle définition de la modification majeure, qui fait référence uniquement à une modification d’un produit aéronautique. La nouvelle définition ne fait pas référence à une définition de type.

Un délégué à la certification des aéronefs détermine l’effet d’une modification proposée

La définition actuelle en vertu de la sous-partie 101 du RAC d’une « modification majeure » est une modification qui « [...] a un effet non négligeable[...] » sur la navigabilité ou les caractéristiques environnementales d’un produit aéronautique.

Dans le cadre du bac à sable réglementaire, la définition de « modification majeure » reconnaîtrait plutôt que le personnel d’entretien licencié ne détermine pas l’effet sur la navigabilité ou les caractéristiques environnementales en classant une modification proposée, et qu’un examen technique supplémentaire, effectué par une personne qualifiée, est nécessaire pour faire cette détermination. La définition sous le bac à sable réglementaire remplace « qui a un effet non négligeable » par « pourrait avoir un effet notable ». Alors que c’est la personne qui a l'intention d'effectuer une modification majeure qui la classe, cette modification de la définition permet de préciser que l’effet sur la navigabilité ou les caractéristiques environnementales n’est pas confirmé à ce stade, mais que la possibilité d’un effet notable a été mise en évidence. Cela permet de confier au délégué à la certification d’aéronefs la responsabilité de déterminer l’effet de la modification. Par conséquent, dans le cadre du bac à sable réglementaire, la conclusion que chaque modification majeure a un effet autre que négligeable (ou un effet notable) n’est pas automatique en vertu de la formulation de la nouvelle définition d’une modification majeure.

Une modification majeure peut correspondre soit à une modification majeure, soit à une modification mineure apportée à la conception de type. Cela dépend du résultat d'un examen d'ingénierie.

Remettre en vigueur les modifications mineures et majeures apportées à la définition de type

Le bac à sable réglementaire remettrait en vigueur « modifications mineures » et « modifications majeures » en tant que classements distincts en vertu de la sous-partie 521 du RAC. Bien que les modifications « mineures » et « majeures » aient été prévues dans l’ancien Manuel du mécanicien et de l’inspecteur (1952 à 1991), ces termes ont été supprimés des fonctions d’approbation de la conception du Manuel de navigabilité, chapitre 513, première édition, à compter du 1er janvier 1991, et ont été entièrement supprimés du RAC avec l’entrée en vigueur des sous-parties 511 et 513 du RAC le 1er décembre 1998. Le classement des modifications apportées à la définition de type en modifications mineures ou majeures a pour but de déterminer lesquelles d’entre elles pourraient nécessiter une supervision directe de la part de Transports Canada, Aviation civile (les modifications majeures apportées à la définition de type) et celles dont l’approbation pourrait être effectuée par l’industrie sans intervention directe de Transports Canada, Aviation civile (les modifications mineures apportées à la définition de type). Le bac à sable réglementaire permettrait à un tiers (une personne autre que le détenteur du certificat de type ou de CTS), c’est-à-dire un délégué à la certification des aéronefs dûment autorisé, d’approuver des modifications mineures apportées à la définition de type sans l’intervention directe de Transports Canada, Aviation civile. La mesure dans laquelle un délégué à la certification des aéronefs pourrait être autorisé à approuver des modifications mineures apportées à la définition de type est fonction de ses connaissances, de son expérience et de son expertise technique. Le tiers, c’est-à-dire le délégué à la certification des aéronefs dûment autorisé, doit disposer de procédures (comme le ferait un titulaire de certificat de type ou de CTS) pour s’assurer que la nouvelle définition de type est toujours conforme à sa base de certification existante.

Une modification mineure apportée à la définition de type serait « approuvée » tout comme les normes de l’OACI, indiquées à l’annexe 8 de la Convention de Chicago, exigent que toutes les modifications soient approuvées. Dans le bac à sable réglementaire, les modifications proposées répondant aux critères énoncés au paragraphe 521.152(1) du RAC seraient considérées comme une « modification majeure ». Une modification majeure apportée à une conception de type nécessite une approbation au moyen d'une procédure de certificat de type modifié (section IV de la sous-partie 521 du RAC) ou la délivrance d'un nouveau CTS si la modification de conception est proposée par un demandeur autre que le titulaire actuel du certificat de type ou du CTS.

Une modification majeure peut correspondre à une modification majeure ou mineure à la définition de type. Cela dépend du résultat d’un examen technique.

Défis réglementaires

Moteurs du changement

L’industrie canadienne de la conception de produits aéronautiques ont constaté plusieurs défis liés à la mise en œuvre en lors du passage à la sous-partie 521 du RAC depuis les réglementations précédentes. Des problèmes ont été identifiés dans les nouvelles règlementations, notamment des erreurs et des incohérences dans les règlements et d’un manque d’explications sur l’interprétation et l’application prévue de nombreuses dispositions. Nous réécrivons la sous-partie 521 pour résoudre ces problèmes.

Dans le cadre de l’évaluation d’éventuelles modifications réglementaires, nous cherchons à répondre aux préoccupations des intervenants concernant les critères de classement pour le rendement et la conception des modifications de produits aéronautiques comme étant « majeures » ou « mineures ». Depuis le début des années 2000, les intervenants s’inquiètent du fait que les critères de classement des « modifications » (majeures) apportées à une définition de type en vertu du paragraphe 521.152(1) du RAC ne sont pas cohérents avec les critères relatifs aux modifications majeures et mineures de la Federal Aviation Administration au titre 14 du Code of Federal Regulations des États-Unis (14 CFR), section 21.93, ou de l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA) en vertu de l’annexe I du règlement (UE) n° 748/2012 de la Commission, point 21.A.91.

Nous avons répondu qu’il n’y a pas de différence technique intentionnelle entre les critères de classement, même si la formulation particulière des règlements n’est pas identique. Toutefois, nous continuons à recevoir des commentaires de l’industrie selon lesquels la différence de formulation entraîne parfois des retards et un classement incohérent entre Transports Canada, Aviation civile, et les autres autorités de l’aviation civile.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada travaille à la modernisation du système réglementaire canadien. Des examens réglementaires ciblés explorent les moyens de réduire les obstacles à l’innovation, au développement économique et à l’investissement dans l’économie canadienne. Ils contribuent à faire en sorte que le système réglementaire canadien puisse s’adapter aux technologies et aux entreprises émergentes.

On a annoncé, au budget 2018, des examens réglementaires ciblés en commençant par trois secteurs initiaux à forte croissance. L’un d’entre eux concerne les transports et les infrastructures. Ces examens réglementaires ciblés se concentrent sur la détermination et le traitement des irritants réglementaires et des goulots d’étranglement qui freinent l’innovation, la compétitivité et la croissance économique. Le gouvernement a mené des consultations approfondies au cours de l’été et de l’automne 2018. Il s’agissait notamment d’une consultation publique en ligne par l’intermédiaire de la Gazette du Canada. Les résultats ont été résumés dans un rapport « Ce que nous avons entendu ».

L’un des irritants soumis à l’examen réglementaire de 2018 était un décalage perçu entre l’article 571.06 de la norme 571 et la sous-partie 521 du RAC. La sous-partie 521 du RAC ne prévoit pas de moyen, pour un délégué à la certification des aéronefs, d’approuver des données à l’appui d’une proposition de modification majeure simple, autre que la demande d’un certificat de type supplémentaire.

L’auteur du commentaire était une association industrielle représentant le secteur canadien des services et du soutien à l’aviation pour la maintenance et les modifications, en consultation avec les propriétaires et les exploitants d’aéronefs. Ils ont indiqué qu’aux États-Unis, la Federal Aviation Administration dispose d’un cadre pour l’approbation des données à l’appui de certaines modifications majeures par un moyen autre qu’un certificat de type supplémentaire. Le coût pour l’installateur est donc bien inférieur à celui d’un installateur canadien qui obtiendrait un certificat de type supplémentaire ou un certificat de type supplémentaire sérialisé. L’auteur du commentaire a déclaré que cela désavantageait les organismes canadiens de maintenance d’aéronefs. Les centres de réparation aux États-Unis peuvent offrir la même installation à un coût bien moindre et dans des délais plus courts.

L’auteur du commentaire a vivement recommandé que nous examinions les règlements, les normes ou les orientations qui permettent à un délégué à la certification des aéronefs d’approuver des données sans avoir besoin d’un certificat de type supplémentaire. Cette soumission est similaire à la représentation précédente de l’auteur du commentaire faite en 2013, qui a réitéré ses préoccupations remontant à avant 1998 concernant la capacité de ses membres à rester compétitifs lorsque les concurrents étrangers ne sont pas assujettis à la même norme que l’industrie canadienne.

À la suite de recherches et d’analyses réglementaires, nous avons déterminé que les deux problèmes susmentionnés pouvaient être liés. Une solution commune à ces deux préoccupations pourrait réduire la charge administrative et améliorer la sécurité aérienne. Nous étudions la possibilité de codifier une nouvelle voie réglementaire pour l’approbation de la conception des données par un tiers à l’appui de modifications majeures admissibles d’une manière autre qu’un certificat de type supplémentaire. Nous proposons un bac à sable réglementaire afin d’explorer et de démontrer cette possibilité.

Avantages potentiels

L’introduction d’une autorisation de modification mineure en vertu de la sous-partie 521 du RAC, à utiliser comme « données approuvées » en vertu de la sous-partie 571 du RAC, présente certains avantages potentiels :

  • la simplification de la procédure d’approbation de la conception pour les modifications majeures admissibles lorsque l’installation ne constitue qu’une modification mineure apportée à la définition de type par rapport à des données précédemment approuvées;
    • il s’agit notamment de supprimer des exigences procédurales en matière de certification qui sont disproportionnées par rapport aux risques pour la sécurité;
    • cela encourage l’innovation en supprimant les obstacles à l’approbation de l’installation de technologies susceptibles d’améliorer la sécurité, telles que les indicateurs cartographiques GPS/GNSS, les systèmes d’avertissement et d’alarme d’impact de classe B, les systèmes de surveillance dépendante automatique en mode diffusion, les écrans d’information météorologique en temps réel, les systèmes indicateurs d’angle d’attaque non obligatoires et les détecteurs de monoxyde de carbone.
  • la suppression des procédures et des exigences réglementaires qui n’ajoutent que peu à la sécurité aérienne globale tout en étant coûteuses pour Transports Canada et les propriétaires et exploitants d’aéronefs;
  • la réaffectation des ressources de service et de surveillance de Transports Canada consacrées aux approbations de conception pour de modifications majeures plus simples et moindre complexe, en faveur des modifications majeures qui auront un effet notable sur la navigabilité ou les caractéristiques environnementales, en particulier celles qui impliquent de nouveaux concepts et de nouvelles technologies à la pointe de la conception de produits aéronautiques.

Innovation

Changer des processus et des pratiques en place depuis des décennies peut poser des problèmes à la fois pour l’organisme de réglementation et pour la partie réglementée. Il peut y avoir des incertitudes à propos de facteurs tels que les effets de la réglementation actuelle ou proposée, les dommages éventuels causés par l’innovation, et l’évolution des attitudes et des valeurs du public à l’égard de l’innovation ou du comportement qu’elle permet d’adopter.

Nous croyons que les approches traditionnelles en matière d’élaboration de la réglementation, telles que la recherche documentaire et la consultation des intervenants, ne suffisent pas à réduire l’incertitude. Les renseignements et les preuves dont un organisme de réglementation a besoin au sujet des innovations peuvent être rares, fragmentés, contestés ou même manquants par rapport aux pratiques les plus établies. Une nouvelle procédure « d’approbation des données » pour des modifications simples créerait une incertitude réglementaire. Ce domaine a fait l’objet d’interprétations contradictoires. L’une des interprétations possibles est que le domaine est très peu réglementé. L’autre interprétation est que le processus « d’approbation des données » n’est pas permis par la réglementation existante. Le bac à sable réglementaire est destiné à recueillir des données et des renseignements en vue de comprendre les implications réelles de l’innovation réglementaire proposée. Il visera également à faire mieux comprendre dans quelle mesure il peut être facile de réglementer, d’établir des méthodes de surveillance et de contrôle adaptées au niveau de risque, et de mettre en place les soutiens administratifs appropriés.

Recherche de participants

La réussite du projet de bac à sable réglementaire dépend fortement de la participation et de la contribution des intervenants. Nous recherchons des délégués à la certification des aéronefs qui souhaitent participer à la « boîte à sable » réglementaire. Nous choisirons les participants en fonction de leurs spécialités fonctionnelles, de leur expérience, des projets prévus et des régions du Canada. La participation au bac à sable réglementaire est volontaire. Les participants ne seront pas indemnisés.

Les délégués à la certification des aéronefs autorisés en vertu du paragraphe 4.3(1) de la Loi sur l’aéronautique qui offrent des services techniques aéronautiques en vue d’obtenir l’approbation de la conception de produits aéronautiques de « tiers », au nom du ministre des Transports, sont invités à présenter une demande de participation au bac à sable réglementaire.

Conditions de participation

Si nous vous choisissons pour participer, vous devez :

  1. être dûment autorisé à approuver une modification mineure apportée à la définition de type, conformément au supplément temporaire approuvé à votre manuel de procédures des délégués approuvé;
  2. rester soumis à toutes les exigences réglementaires qui pourraient s’appliquer, sous réserve de toute dérogation accordée;
  3. nous fournir des données sur vos activités à des fins de suivi et de collecte de données pour soutenir les objectifs du bac à sable réglementaire;
  4. rester soumis à notre surveillance et à notre contrôle de vos activités déléguées effectuées dans le cadre des activités de gestion des délégués;
  5. assumer certaines responsabilités du titulaire en vertu de la section VIII de la sous-partie 521 du RAC en ce qui concerne les approbations de modifications mineures apportées à la définition de type que vous délivrez, y compris :
    • tenir les registres à jour;
    • fournir des instructions pour le maintien de la navigabilité et tous les manuels ou suppléments requis;
    • mener les activités à l’appui du maintien de la navigabilité en ce qui concerne les données approuvées.

Processus de demande de participation

Les délégués à la certification des aéronefs sont invités à présenter une demande en suivant les conditions de demande de l’exemption RCN-028-2023.

Étape 1

Communiquez avec votre responsable régional de la certification des aéronefs. Apprenez-en davantage à propos des conditions d’admissibilité et discutez de votre intérêt à participer au bac à sable réglementaire, de votre modèle d’entreprise et de la manière dont vous pouvez contribuer aux objectifs du bac à sable réglementaire.

Étape 2

Envoyez une demande officielle par lettre à votre gestionnaire régional responsable de la certification des aéronefs pour demander à être reconnu comme participant au bac à sable réglementaire. Expliquez de quelle façon vous répondez aux critères d’admissibilité du bac à sable réglementaire. Veuillez inclure un plan pour les essais en environnement réel :

  • en indiquant la ou les disciplines techniques prévues pour lesquelles vous utiliseriez les conditions du bac à sable réglementaire;
  • en fournissant un modèle d’entreprise;
    • par exemple, un résumé des projets prévus, y compris les types d’aéronefs, les modifications, la région géographique, les clients (privés, entreprises, particuliers ou propriétaires de flottes)
  • en expliquant les effets potentiels de l’utilisation de la procédure d’approbation des modifications mineures apportées à la définition de type et les avantages qu’elle pourrait offrir au public canadien et aux consommateurs de produits aéronautiques;
    • en prenant en compte le coût, le temps ou d’autres facteurs pour le délégué à la certification d’aéronefs, le technicien d’entretien d’aéronefs ou l’organisme de maintenance des aéronefs effectuant le travail, et pour le propriétaire ou l’exploitant de l’aéronef
  • en s’engageant à nous fournir régulièrement (au moins tous les 6 mois) des commentaires sur votre expérience de travail dans le bac à sable réglementaire, y compris :
    • vos commentaires sur les améliorations possibles à apporter aux processus et sur les documents d’information et d’orientation relatifs aux essais;
    • votre évaluation des coûts et bénéfices de l’utilisation des procédures d’essai telles qu’elles s’appliquent à votre ou à vos projets, aux techniciens d’entretien d’aéronefs ou aux organismes de maintenance d’aéronefs concernés, et aux propriétaires ou exploitants d’aéronefs, par rapport à votre processus existant pour des travaux similaires.

Étape 3

Si on vous le demande, présentez votre demande à votre gestionnaire régional de la certification des aéronefs. Les candidats auront la possibilité de répondre à nos questions.

Faites votre demande au moyen de l’exemption RCN-028-2023

Après avoir présenté votre demande

Nous évaluerons chaque candidat au bac à sable réglementaire au cas par cas.

Si nous vous choisissons pour participer au bac à sable réglementaire, nous travaillerons avec vous pour déterminer les exigences réglementaires et les procédures d’approbation à inclure dans votre manuel de procédures approuvé. Proposez un supplément temporaire à votre manuel de procédures existant de délégué approuvé avec toutes les procédures nécessaires, y compris les conditions et les limitations, pour soutenir votre participation au bac à sable réglementaire.

Nous examinerons votre proposition de supplément temporaire et pourrons demander des modifications. Si vous acceptez le supplément temporaire à votre manuel de procédures approuvé, vous recevrez l’autorisation de travailler dans le bac à sable réglementaire pendant la période donnée et de délivrer des approbations de modifications mineures apportées à la définition de type. Les approbations sont soumises à l’étendue des pouvoirs indiquée, aux limitations et conditions imposées, ou à la dérogation accordée.

Rapport final

Nous publierons un rapport final sur l’expérience du bac à sable réglementaire. Il comprendra une évaluation de la faisabilité et de l’efficacité de l’introduction d’une autorisation de modification mineure apportée à la définition de type en tant qu’approbation de conception, conformément à la sous-partie 521 du RAC, ainsi que des modifications connexes aux sous-parties 571 et 101 du RAC.

Communiquer avec nous et envoyer des commentaires

Veuillez soumettre vos commentaires ou vos questions sur cet avis au chef, Normes de certification des aéronefs (AARTC), par courrier électronique à l’attention de AARTCPProceduralStandards-NormesDeProcedure@tc.gc.ca.

Possibilité de présenter des commentaires

Les commentaires sont les bienvenus jusqu’au 31 octobre 2030. Nous chercherons à obtenir des commentaires particuliers de la part des intervenants afin de mieux comprendre les questions relatives aux besoins en données de conception du secteur canadien des services et du soutien à l’aviation pour l’entretien et les modifications.

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