Évaluation du Programme d'exploitation des ports

Cette page Web a été archivée dans le Web

L’information dont il est indiqué qu’elle est archivée est fournie à des fins de référence, de recherche ou de tenue de documents. Elle n’est pas assujettie aux normes Web du gouvernement du Canada et elle n’a pas été modifiée ou mise à jour depuis son archivage. Pour obtenir cette information dans un autre format, veuillez communiquer avec nous.

Archivée

Cette page Web a été archivée dans le Web.

De : Transports Canada

Mars 2012

Table des matières

Résumé

Transports Canada (TC) possède et exploite une gamme diversifiée de biens maritimes, qui comprend des ports, des quais, des bassins, des brise-lames, ainsi que des biens immobiliers submergés et des biens immobiliers situés en zone sèche. Depuis l'adoption de la Politique maritime nationale, TC s'est affairé à transférer ces biens à d'autres ministères fédéraux, à des gouvernements provinciaux et à des collectivités locales par l'entremise du Programme de cession des ports (PCP). Le financement accordé à ce programme devait prendre fin le 31 mars 2012; toutefois, dans le budget de 2012, on a octroyé une somme additionnelle de 27,3 millions de dollars (M$) pour prolonger la cession et les opérations jusqu'en 2012-2014. Conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor et à la Loi sur la gestion des finances publiques, cette évaluation a été menée en 2011-2012 et portait sur la pertinence et le rendement du Programme d'exploitation des ports de 2007-2008 à 2011-2012.

Constatations et conclusions

Les programmes de Transports Canada mis en œuvre pour exploiter et céder les ports et les lits de port qui lui appartiennent encore sont à la croisée des chemins. Bien que leur pertinence ait beaucoup diminué, ces biens représentent un ensemble de risques et d'obligations important et coûteux que le Ministère n'a d'autre choix que de gérer.

  • Pertinence : Les ports et les lits de port appartenant toujours à Transports Canada ne constituent pas une priorité gouvernementale ni ministérielle, pas plus qu'une obligation constitutionnelle. Depuis l'adoption de la Politique maritime nationale en 1996, le Ministère s'est affairé à transférer ces biens à d'autres ministères fédéraux, à des provinces, à des municipalités et au secteur privé. Transports Canada exploite ces installations seulement parce qu'ils n'ont pu être cédés ou fermés. Toutefois, les activités de gestion immobilière associées à ces sites demeureront essentielles jusqu'à ce que Transports Canada puisse en transférer ou résilier les titres de propriété.
  • Efficacité : Entre 2007-2008 et 2011-2012, le Programme a donné lieu à des économies à long terme d'un montant maximal de 22 M$ grâce à la cession, au transfert ou à la démolition de seize ports. Six ports ont été cédés à des municipalités ou à des Premières Nations locales, six ont été cédés à des consortiums locaux d'utilisateurs sans but lucratif, deux ont été cédés à la province de Terre-Neuve-et-Labrador, un a été cédé au ministère des Pêches et des Océans et un a été démoli. Depuis 1996, le Programme a permis de céder, de démolir ou de déclasser 89 % des 549 ports et lits de port de Transports Canada. Cependant, la plupart de ces cessions ont été réalisées au cours des premières années de mise en œuvre du Programme; au cours de la dernière décennie, la progression des cessions a ralenti. Bien que le Programme ait permis d'offrir des services portuaires à certaines collectivités éloignées et non éloignées, il semble qu'un grand nombre des ports de Transports Canada ne soient pas véritablement utilisés comme quais commerciaux. En outre, un certain nombre de ports éloignés ne sont plus conformes à la Politique maritime nationale.
  • Efficience et économie : Bien que la cession, sans nul doute, réduise les coûts de Transports Canada à long terme, il est difficile de quantifier ces économies. Toutefois, la Politique maritime nationale indiquait que les ports régionaux/locaux de Transports Canada seraient cédés d'ici 2001-2002, à un coût de 125 M$. En 2010-2011, cette date limite avait été dépassée de neuf ans et le budget de 333 M$. Au cours des cinq prochaines années, on prévoit que le Programme coûtera en moyenne 36 M$ par année, si toutes les réparations nécessaires des immobilisations sont exécutées. Du point de vue de son barème tarifaire actuel, le Programme n'est pas rentable. Un grand nombre des ports régionaux/locaux et éloignés de Transports Canada nécessitent un investissement considérable et la plupart des ports seront exploités à perte au cours des cinq prochaines années.

Recommandations

L'évaluation présente quatre recommandations.

  • Faire la revue des ports éloignés : TC devrait passer en revue son inventaire de ports éloignés pour s'assurer que les biens qui lui appartiennent encore sont toujours nécessaires à la collectivité et conformes à la définition figurant dans la Politique maritime nationale. Les ports qui ne correspondent plus à la définition de « port éloigné » devraient être transformés en ports régionaux/locaux et mis à disposition en prévision d'une cession ou d'une aliénation.
  • Élaborer une stratégie : Étant donné que la plupart des ports qui pouvaient être cédés l'ont été, le programme d'Exploitation des ports devrait élaborer une stratégie dynamique visant à fermer, démolir, vendre, transférer ou céder le reste des ports et des lits de port régionaux/locaux de Transports Canada, de la façon la plus rapide et économique qui soit. La stratégie devrait également comprendre des dispositions sur l'exploitation, l'entretien et le développement de tout bien qui ne peut être vendu, transféré ou cédé au cours des deux à cinq prochaines années.
  • Réviser les frais d'utilisation : TC devrait examiner les frais qu'il impute pour les droits de port, de quayage, d'amarrage, d'entreposage et d'autres services pour s'assurer d'établir un rapport logique et valable entre les sommes d'argent perçues auprès de certains groupes d'utilisateurs et le coût de prestation des services à ces utilisateurs, et pour veiller à ce qu'une partie adéquate du fardeau financier imposé par ces biens de transport maritime ait été transférée des contribuables aux utilisateurs.
  • Examiner l'harmonisation avec les résultats stratégiques de Transports Canada : Réévaluer la place du Programme dans l'AAP de Transports Canada afin de mieux refléter son rôle de programme de gestion des biens et des responsabilités.

Section 1 : Contexte

1.1 Portée

Conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor, l'évaluation de l'exploitation des ports était principalement axée sur les questions de base que sont la pertinence et le rendement.

  • Pertinence : Besoin continu du Programme, harmonisation avec les priorités gouvernementales et avec les résultats stratégiques de Transports Canada et harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral.
  • Rendement : Efficacité, efficience et économie.

L'évaluation a permis d'examiner toutes les activités comprises dans la sous-sous-activité Exploitation des ports, ce qui comprend les suivantes (voir Figure 1):

  • cession des ports;
  • exploitation des ports régionaux/locaux et des ports éloignés;
  • surveillance et gestion des immobilisations;
  • gestion du processus de nomination des maîtres de ports et des gardiens de quais;
  • fermeture, confinement et aliénation des installations portuaires non opérationnelles.

Figure 1 : Modèle logique

 

Version textuelle de figure 1

1.2 Objectifs et calendrier

Les objectifs de l'évaluation étaient les suivants :

  • Évaluer les réalisations du Programme concernant la cession de ports et leurs rentabilité pour le ministère
  • Évaluer l'approche de cession actuelle du Programme L'évaluation a été effectuée en 2011-2012 et portait sur les cinq années s'échelonnant entre 2007-2008 et 2011-2012.

1.3 Enjeux et questions d'évaluation

La Politique sur l'évaluation indique cinq principales questions qui doivent être examinées au moment de l'évaluation de la pertinence et du rendement d'un programme. Il s'agit du besoin continu, de l'harmonisation des activités de programme avec les priorités gouvernementales, de l'harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral, de la réalisation des résultats escomptés et de la démonstration de l'efficience et de l'économie (voir Figure 2).

Figure 2 : Questions d'évaluation

Pertinence
Question 1 : Besoin continu du Programme
  1. Existe-t-il un besoin continu d'exploiter les ports régionaux/locaux et les ports éloignés?
  2. Existe-t-il un besoin continu pour la cession des ports?
  3. Existe-t-il un besoin continu d'appliquer un programme de contributions pour appuyer la cession des ports?
Question 2 : Harmonisation avec les priorités gouvernementales
  1. L'exploitation ou la cession des ports appartenant à Transports Canada correspond-elle aux priorités gouvernementales et aux résultats stratégiques de Transports Canada?
Question 3 : Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral
  1. Le Programme d'exploitation des ports correspond-il aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral?
Rendement (efficacité, efficience et économie)
Question 4 : Réalisation des résultats escomptés
  1. Dans quelle mesure le Programme a-t-il permis de céder des ports?
  2. Dans quelle mesure le Programme a-t-il permis de fermer, de confiner ou de démolir des ports?
  3. Dans quelle mesure les ports restants de Transports Canada sont-ils opérationnels et répondent-ils à un besoin local?
  4. Dans quelle mesure les ports cédés répondent-ils aux besoins des utilisateurs locaux?
Question 5 : Démonstration d'efficience et d'économie
  1. Combien a coûté le transfert des ports à des intérêts locaux?
  2. Le Programme d'exploitation des ports a-t-il permis de réaliser des économies de coûts?
  3. Quels sont les coûts nets d'exploitation des ports restants de Transports Canada?

1.4 Profil du Programme

1.4.1 Opérations des ports régionaux/locaux et éloignés

Transports Canada gère une gamme diversifiée de biens maritimes, ce qui comprend des ports, des quais, des bassins, des brise-lames, ainsi que des propriétés submergées et des propriétés situées en zone sèche. Cette sous-sous-activité comprend également le Programme de cession des ports (PCP), qui vise à transférer des ports régionaux/locaux et éloignés à d'autres ministères fédéraux, à des gouvernements provinciaux ou à des collectivités locales et des utilisateurs.

Bien que l'Administration centrale donne une orientation fonctionnelle, ce sont principalement les bureaux régionaux de Transports Canada qui mettent en œuvre les éléments opérationnels et les éléments de cession du Programme. Au cours des dix dernières années, le coût annuel d'exploitation et de cession des ports régionaux/locaux et des ports éloignés a varié de 79 à 28 M$, ce qui établit le coût annuel moyen à 49 M$. En outre, les ports et les lits de port génèrent des recettes moyennes de 12 M$. Bien que les recettes aient diminué depuis 2001-2002, elles sont demeurées supérieures à 10 M$ par année au cours des cinq dernières années (voir Tableau 1).

Tableau 1 : Dépenses de Transports Canada – exploitation et cession (de 2001-2002 à 2010-2011)
Dépenses

2001-02

2002-03

2003-04

2004-05

2005-06

2006-07

2007-08

2008-09

2009-10

2010-11

Moyenne
Recettes et dépenses (recettes) selon le type – en millions de dollars
Exploitation 26.03 20.80 21.75 26.90 17.25 17.46 18.23 21.33 25.50 18.49 21.37
Immobilisations 6.05 2.23 5.35 14.62 3.36 10.19 10.98 21.50 16.62 7.64 9.85
Subventions et contributions 21.57 22.10 1.70 17.84 58.66 0.51 16.00 0.38 23.81 14.46 17.70
Dépenses totales 53.65 45.13 28.79 59.36 79.27 28.16 45.22 43.21 65.93 40.60 48.93
Recettes 14.45 13.20 12.39 13.31 12.20 10.14 10.31 10.69 10.17 10.45 11.73
Dépenses nettes 39.20 31.93 16.40 46.05 67.08 18.03 34.91 32.52 55.77 30.14 37.20
Dépenses nettes (recettes nettes) selon la Région – en millions de dollars
Administration centrale 2.98 3.98 4.05 3.77 3.07 1.63 1.63 2.09 8.08 3.06 3.43
Atlantique 4.48 5.80 1.67 14.09 43.83 0.07 0.18 0.12 23.62 0.19 8.99
Québec 7.23 3.01 8.82 14.13 18.85 13.97 29.87 25.19 20.33 9.45 15.09
Ontario 6.14 1.19 0.81 2.69 0.32 1.56 1.71 2.42 2.35 16.31 3.55
Pacifique 18.36 17.95 4.40 11.38 1.01 0.94 1.52 2.94 1.38 1.52 6.14
Dépenses nettes 39.20 31.93 16.40 46.05 67.08 18.03 34.91 32.52 55.77 30.14 37.20
Figure 3 : Dépenses/Recettes annuelles moyennes associées aux ports régionaux/locaux et aux ports éloignés (de 2001-2002 à 2010-2011), selon la région et le type

 

Version textuelle de figure 3

Transports Canada est propriétaire et exploitant de 85 ports et lits de port à l'échelle du Canada. Bien que la Région de l'Atlantique ne possède aucun port éloigné, elle gère 17 des 24 lits de port et neuf ports locaux/régionaux. La Région du Pacifique gère 15 ports éloignés, ainsi que Fort Chipewyan en Alberta et le port de Victoria, ce qui comprend un lit de port et un portefeuille de propriétés situées en zone sèche. La Région de l'Ontario gère huit ports régionaux/locaux, un port éloigné au Manitoba et six lits de port. Quant à la Région du Québec, elle gère la moitié des ports de Transports Canada, dont 17 ports locaux/régionaux et 10 ports éloignés (voir Tableau 2).

Tableau 2 : Ports et lits de port de Transports Canada
Région Local/Région Éloigné Lit de port
Région de l'Atlantique 9 0 17
Région du Pacifique 1 15 1
Région de l'Ontario 8 1 6
Région du Québec 17 10 0
Totaux partiels 35 26 24
61
Total 85

Au cours des cinq dernières années, le programme d'Exploitation des ports a employé dans tout le Canada de 60 à 70 employés, principalement dans les Régions. L'Administration centrale agit à titre d'autorité fonctionnelle, tandis que les Régions sont chargées des opérations et des négociations relatives à la cession (voir Tableau 3).

Tableau 3 : Niveau de dotation approximatif (ETP)
Lieu 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12
Administration centrale 5 5 5 5 5
Région de l'Atlantique 14 14 15 13 10
Région du Québec 16 16 17 17 15,5
Région de l'Ontario 11 11 11 10,5 10,5
Région du Pacifique 11 12 16 16 13

Total

64 65 70 67,5 61,5

Le ministre des Transports retient également les services de maîtres de ports et de gardiens de quais dans ses installations les plus achalandées du Canada. Il s'agit de personnes nommées par le ministre qui sont rémunérées à l'acte et employées à temps partiel plutôt que d'employés de Transports Canada, qui gagnent de 3 000 à 43 500 dollars par année, selon la dimension de l'installation et son volume de trafic. Dans les dernières années, les responsables du Programme ont tenté de normaliser la rémunération à l'échelle du Canada afin d'assurer des rapports uniformes entre le niveau d'activité et le niveau de rémunération.

Les maîtres de ports sont responsables de surveiller les activités menées dans les ports publics désignés. Bien que la principale fonction du maître de port soit de consigner les déplacements des bâtiments afin d'imputer les droits de port adéquats, les maîtres de ports sont également les yeux et les oreilles des bureaux régionaux de Transports Canada, car ils offrent une connaissance et une présence locales importantes.

Les gardiens de quais sont chargés de surveiller et d'orienter l'utilisation des quais de Transports Canada et de bien évaluer les droits d'amarrage, de quayage et d'entreposage ainsi que les autres droits imputés en vertu de la Loi maritime du Canada. À l'instar des maîtres de ports, les gardiens de quais assument un important rôle sur le plan de l'exploitation et de la surveillance au nom du bureau régional. Dans les lieux comptant un port désigné et un quai de Transports Canada, une seule personne est habituellement nommée pour occuper la double fonction de maître de port et de gardien de port. Le tableau 4 présente le nombre et les coûts annuels associés aux Directeurs de port et gardiens de quai dans chaque région.

Tableau 4 : Maîtres de ports et de gardiens de quais
Régions Personnes nommées Coût annuel (en dollars)
Région de l'Atlantique 23 318 100
Région du Québec 22 280 500
Région de l'Ontario 6 60 200
Région du Pacifique 2 10 000

Total

53 668 800

1.4.2 Le Programme de cession des ports

Le Programme de cession des ports (PCP) a été mis en œuvre en 1996 dans le but de transférer 549 ports régionaux/locaux. Le PCP comprend un programme de contributions (fonds de cession des ports) et prévoit un financement pour l'exploitation des ports restants de Transports Canada, ainsi qu'un budget limité consacré à l'entretien des immobilisations.

Le PCP a été prolongé d'une année jusqu'au 31 mars 2003, puis d'une autre période de trois ans, jusqu'au 31 mars 2006. Au terme d'une période de quatre mois, pendant laquelle le Programme était en suspens, le PCP a été prolongé de nouveau jusqu'au 31 mars 2007. La prolongation la plus récente du PCP, soit du 1er avril 2007 au 31 mars 2012, a permis d'adopter une approche souple de recours à la cession lorsque le succès est probable, mais qui permet également la fermeture ou la démolition des emplacements qui constituent des responsabilités pour l'État.

Même si la Politique maritime nationale n'indiquait pas ce que Transports Canada devait faire des ports régionaux/locaux qu'il n'aurait pas réussi à céder, des documents stratégiques récents ont reconnu qu'il était possible que certains ports ne soient jamais cédés. Les raisons qui expliquent cela varient, mais les raisons les plus communes sont un manque d'intérêt local, une activité commerciale insuffisante et, dans certains cas, des accords fédéraux-provinciaux qui empêchent ou entravent le transfert de certains ports.

1.4.3 Politique maritime nationale

Avant l'adoption de la Politique maritime nationale (PMN) de 1995, on considérait que le réseau portuaire national était surdéveloppé et inefficace. La participation considérable du gouvernement fédéral était considérée comme inutile et comme constituant une entrave à l'activité commerciale.

La Politique maritime nationale décrit la stratégie du gouvernement fédéral pour moderniser et rationaliser le réseau de transport maritime canadien. Voici les objectifs de la Politique :

  • assurer des services de transport maritime abordables, efficaces et sécuritaires;
  • encourager une concurrence équitable en fonction de règles transparentes et uniformes;
  • transférer le fardeau financier ayant trait au transport maritime des contribuables aux utilisateurs;
  • réduire l'infrastructure et les niveaux de service, s'il y a lieu;
  • maintenir l'engagement du gouvernement du Canada à l'égard du transport sécuritaire, d'un environnement propre, du service offert aux collectivités éloignées désignées et de l'exécution des obligations constitutionnelles.

1.4.4 La Loi maritime du Canada

La Loi maritime du Canada a été adoptée en 1996 pour regrouper et moderniser le régime de réglementation maritime, atténuer les lourdeurs administratives, permettre la prise de décisions organisationnelles plus rapides et mettre en œuvre un grand nombre des changements décrits dans la PMN. La Loi a créé trois catégories de ports appartenant à Transports Canada, lesquelles ont été reconnues de la façon suivante dans la PMN :

  • Administrations portuaires canadiennes (APC) : La PMN a reconnu 17 ports comme étant importants sur le plan stratégique et comme étant essentiels au commerce intérieur et international. Ces ports constituent le réseau portuaire national du Canada. Bien que Transports Canada conserve la propriété des terrains sur lesquels ces ports sont construits, les ports sont exploités par des sociétés sans but lucratif financièrement autonomes.
  • Ports éloignés : Les ports actuels de Transports Canada qui ne faisaient pas partie du réseau portuaire national ont été classés dans la catégorie « ports éloignés » s'ils constituent le seul mode de transport d'une collectivité isolée pendant au moins une partie de l'année. Dans la PMN, Transports Canada a pris l'engagement d'entretenir ces installations en permanence ou de les transférer à des collectivités locales qui manifestent un intérêt à leur égard.
  • Ports régionaux/locaux : Les ports actuels de Transports Canada qui ne faisaient pas partie du réseau portuaire national et qui ne correspondaient pas à la définition de « ports éloignés » ont été classés dans la catégorie « ports régionaux/locaux ». Parmi ces installations, on trouve autant de ports affichant une activité commerciale locale importante que de très petites installations où le trafic commercial est minime ou inexistant. Par la PMN, le gouvernement s'engageait à céder ces ports sur une période de six ans, soit de 1996 à 2002, grâce au déclassement ou à des transferts à d'autres ministères fédéraux, à des gouvernements provinciaux, à des municipalités, à des Premières Nations ou à d'autres intérêts locaux.

Section 2 : Constatations de l'évaluation

2.1 Pertinence

2.1.1 Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation : Transports Canada possède et exploite des ports et des lits de port pour des raisons historiques plutôt que stratégiques. Bien que le ministre des Transports ait le pouvoir exclusif de désigner des ports publics, cette désignation n'est pas requise pour exploiter un quai commercial. Depuis l'adoption de la Politique maritime nationale, Transports Canada s'est affairé à transférer ses ports et ses lits de port restants à d'autres ministères fédéraux, à des provinces, à des municipalités et au secteur privé. 

L'article 91 de la Loi constitutionnelle donne au gouvernement fédéral le contrôle sur la navigation et le transport maritime et l'annexe 3 de la Loi de 1867 a transféré la propriété des ports publics provinciaux au gouvernement fédéral.

La Loi maritime du Canada reconnaît trois types de ports publics, à savoir les administrations portuaires canadiennes, les ports publics et les installations portuaires publiques exploités par Transports Canada (cela comprend les ports et les lits de port régionaux/locaux et éloignés de Transports Canada) et les ports naturels et artificiels contrôlés par le ministère de la Défense nationale. Le déplacement des bâtiments utilisant des ports privés ou provinciaux est encore réglementé par la Loi sur la marine marchande du Canada, mais pas dans la même mesure.

Seul le ministre fédéral des Transports peut proclamer et déclasser un « port public ». Le recours à cette désignation pour les petits ports a diminué depuis l'entrée en vigueur de la Loi maritime du Canada. Bien que les administrations portuaires canadiennes soient déclarées ports publics, la plupart des installations portuaires commerciales du Canada exploitées par le secteur privé ou par d'autres ordres de gouvernement ne sont pas désignées.

Dans des conditions normales, la plupart des installations maritimes sont exploitées efficacement sans statut de port public. Toutefois, cette désignation offre des avantages. Tout d'abord, le Règlement sur la sûreté du transport maritime exige que les ports visés par la Loi maritime du Canada possèdent un comité de sûreté, effectuent des évaluations de la vulnérabilité et présentent un plan de sûreté du port. Bien que les responsables des autres installations maritimes puissent satisfaire à ces exigences de façon volontaire, une désignation de port public rend obligatoire ce niveau de planification. En outre, une désignation de port public confère au ministre des Transports le pouvoir de réglementer et d'orienter le trafic maritime dans une perspective d'efficacité, mais aussi de sécurité et de sûreté.

Bien qu'il ne soit peut-être pas nécessaire de réglementer chaque installation maritime dans une telle mesure, la désignation de port public confère au ministre des Transports le pouvoir d'appliquer d'autres contrôles administratifs et contrôles de sûreté à des installations maritimes importantes sur le plan stratégique, même si le secteur privé ou un autre ordre de gouvernement est propriétaire de ces installations.

2.1.2 Harmonisation avec les priorités gouvernementales

Constatation : Les ports et les lits de port appartenant encore à Transports Canada ne constituent pas une priorité gouvernementale ou ministérielle. Les ports régionaux/locaux sont excédentaires aux besoins du Ministère et sont mis à disposition en prévision d'une cession, d'une vente ou d'une démolition depuis 1996. Les ports et les lits de port éloignés sont gérés comme des engagements hérités et leur exploitation n'est pas au cœur des objectifs stratégiques de Transports Canada.

Priorités du gouvernement fédéral : Les récents discours du Trône n'ont pas fait mention des ports régionaux/locaux ou éloignés de Transports Canada. Bien qu'une somme d'argent ait été attribuée au Programme dans le budget de 2007, le Programme n'a pas été mentionné dans le discours du budget ni dans les récents discours du Trône.

Priorités ministérielles : L'objectif énoncé de la sous-sous-activité Exploitation des ports (AAP 1.3.2.4) est de rendre les services portuaires accessibles aux collectivités. Toutefois, en faisant cela pour les ports régionaux/locaux ou éloignés, le Programme n'offre qu'une contribution symbolique à l'objectif plus général de la sous-activité Infrastructure maritime, et particulièrement que l'infrastructure maritime soit en mesure de répondre à la demande actuelle et future.

Depuis l'entrée en vigueur de la Politique maritime nationale en 1995, Transports Canada s'est concentré sur la promotion d'un réseau portuaire national formé d'administrations portuaires canadiennes autonomes sur le plan financier. En 2009, 57,2 % des cargaisons maritimes du Canada passaient par les installations des administrations portuaires canadiennes et 39 % passaient par des ports provinciaux, municipaux et privés. Comme le tableau 5 l'illustre, seulement 4 % des cargaisons canadiennes passaient par les ports régionaux/locaux de Transports Canada.

Tableau 5 : Transport des cargaisons selon le type de port en 2009
Type of Port Tonnes Percentage
Source: Statistics Canada
CPA Port 234,216,272 57%
Local/ Regional (TC) 16,244,195 4%
Remote (TC) 13,721 0.003%
All Others 158,670,990 39%
Total 409,145,178 100%

Aux termes de la Politique maritime nationale, les ports régionaux/locaux et éloignés de Transports Canada ne sont pas considérées comme des installations qui doivent être exploitées par le gouvernement fédéral. La Politique visait à transférer ces installations aux utilisateurs locaux, car on pensait que ces derniers seraient davantage en mesure d'établir les besoins locaux et d'y répondre.

La cession de ces ports peut contribuer à l'efficacité, en ce sens qu'elle libère Transports Canada de biens excédentaires et hérités qui ne sont plus considérés comme essentiels au réseau de transport national.

2.1.3 Besoin continu d'un programme de cession des ports

Constatation : Grâce à des autorisations et des fonds additionnels, les responsables du Programme peuvent être en mesure de céder une petite partie des ports régionaux/locaux et éloignés appartenant encore à TC.

Le Programme de cession des ports sert principalement à transférer des ports à d'autres ordres de gouvernement ou à des entités locales sans but lucratif qui souhaitent exploiter ces installations en tant que ports publics. Comme mesure incitative et habilitante, le Programme offre aux nouveaux propriétaires des contributions financières fondées sur le modèle de l'État qui ne se trouve pas dans une position plus défavorable, lequel tient compte de la valeur de la propriété et établit une estimation de ce qu'il en coûterait à Transports Canada pour exploiter le port pendant 25 ans.

Un examen interne effectué au début de l’année 2012 par les représentants du Programme a indiqué que des négociations étaient en cours pour huit installations. Lors des entrevues, des employés du Programme ont mentionné que certains groupes avaient manifesté un intérêt dans certains ports, mais que des négociations n’avaient pas été entamées en raison du manque de fonds disponibles pour des accords additionnels.

Néanmoins, et pour plusieurs raisons, il devient de plus en plus difficile de céder les ports. Un grand nombre des emplacements les plus attrayants ont été cédés au début du Programme ; et céder un bon nombre des autres emplacements est compliquée par des questions juridiques, environnementales, de revendication territoriale ou d'entretien. Deuxièmement, tous les ports de Transports Canada du Québec et tous les ports et les lits de port de Terre-Neuve-et-Labrador, à l'exception de Fortune, sont assujettis à des clauses réversives et ne peuvent être cédés sans approbation provinciale. Les deux provinces ont indiqué qu'elles préféreraient que le gouvernement fédéral continue d'assumer les coûts et les responsabilités associés à ces installations. Troisièmement, un grand nombre des emplacements restants nécessitent des dépenses considérables en immobilisations pour continuer d'être exploités comme quais commerciaux. Enfin, certaines petites collectivités ne possèdent pas les ressources financières ou non financières pour exploiter et entretenir un port ou un quai commercial.

2.1.4 Besoin continu d'exploiter les ports régionaux/locaux

Constatation : D'ici à ce que Transports Canada puisse résilier la propriété de tous les ports et lits de port qui lui appartiennent encore, le Ministère aura besoin d'affecter des ressources pour transférer, démolir ou gérer ces biens. Au fil du temps, le Programme est devenu un programme de gestion des risques et des biens pour les installations que Transports Canada ne peut céder ou ne cédera pas.

Dans la Politique maritime nationale, on s'engage à céder tous les ports régionaux/locaux d'ici à 2012, mais on n'indique pas ce qui doit advenir des installations qui ne peuvent être cédées. Aujourd'hui, Transports Canada continue d'exploiter 35 installations portuaires régionales/locales, parce qu'on n'a pas encore trouvé de nouveaux propriétaires. Bien que les représentants du Programme aient tendance à désigner ces biens comme étant des « ports », il s'agit en fait d'un portefeuille diversifié de biens bâtis et de biens immobiliers qui comprennent des quais, des bassins, des brise-lames, un canal, ainsi que des lots naturels et remplis situés en zone sèche.

Les employés du Programme ont indiqué que la complexité des problèmes associés à certaines de ces installations n'était pas entièrement évaluée au moment de l'entrée en vigueur de la Politique maritime nationale. Par exemple, il n'était pas convenu que la plupart des ports de Terre-Neuve-et-Labrador et que tous les ports du Québec sont assujettis à des clauses réversives et ne peuvent être cédés sans la collaboration de la province. En outre, les défis associés à la contamination des sites et aux droits de propriété des Premières Nations n'étaient pas entièrement évalués.

D'ici à ce que Transports Canada puisse transférer ou résilier la propriété, il continuera d'assumer une responsabilité juridique et opérationnelle à l'égard de ces emplacements. Même si le fonds de cession des ports n'est pas renouvelé ou si les installations sont fermées, Transports Canada devra disposer de ressources financières et humaines pour gérer ces biens.

2.1.5 Nécessité de continuer d'exploiter les ports éloignés

Dans la Politique maritime nationale, certains ports sont désignés comme étant éloignés s'ils satisfont aux critères suivants :

  • le transport par eau représente le principal mode de transport des gens et des marchandises pendant au moins une partie de l'année;
  • la collectivité dépend tout particulièrement de la structure de quai actuelle de Transports Canada, le long de laquelle les bâtiments peuvent s'amarrer de façon sécuritaire;
  • la collectivité n'est pas reliée par un réseau routier à un autre emplacement comportant un quai ou n'est pas reliée à un centre majeur par des moyens terrestres offerts toute l'année ni par un service aérien régulier.

Transports Canada continue d'exploiter les bassins ou les quais des 26 collectivités éloignées précisées dans la Politique maritime nationale. Ces installations constituent des engagements hérités. Bien qu'on ait pris dans la Politique maritime nationale l'engagement de ne pas forcer la fermeture de ces emplacements contre la volonté de la collectivité, ces installations sont mises à disposition en prévision d'une cession et 35 des 61 emplacements initiaux ont été transférés ou démolis.

Les ports éloignés de Transports Canada sont des biens hérités et seulement 0,003 % des cargaisons maritimes canadiennes sont passées par ces ports en 2009. Le Ministère ne possède aucun port au nord du 60e parallèle et ne s'engage qu'à entretenir ses installations actuelles, et non à offrir un service à toutes les collectivités éloignées du Canada.

Entre 2005-2006 et 2009-2010, les ports éloignés de Transports Canada ont coûté en moyenne 6,4 M$ par année (1,3 M$ en F et E et 5,1 M$ en immobilisations). Bien que TC ait accepté d'entretenir ces installations, ces dernières sont encore mises à disposition en prévision d'une cession et, dans une perspective opérationnelle, les ports éloignés n'ont pas été traités différemment des ports régionaux/locaux jusqu'ici. Bien que cela n'ait pas été important dans le passé, si le Programme adopte une stratégie plus dynamique pour mettre fin à la propriété fédérale, la désignation « ports éloignés » peut faire en sorte qu'il sera plus difficile pour Transports Canada de vendre ou de fermer un bien.

2.1.6 Nécessité de continuer de surveiller les lits de port et d'exploiter les ports publics

Transports Canada continue de gérer 26 lits de port qui lui appartiennent, soit des lots de grève ne comportant aucune installation portuaire (c.-à-d. Transports Canada possède le terrain submergé sous le port, mais les bâtiments sont chargés ou déchargés dans des quais ou des bassins privés, provinciaux ou municipaux ou procèdent à un transfert de marchandises bâtiment à bâtiment). 

Au moment de la Confédération, le gouvernement fédéral a pris en charge les ports qui étaient jugés importants sur le plan stratégique ou militaire et a géré ces emplacements comme des ports publics. Dans ces cas, l'État possède de grandes surfaces de propriétés submergées et de marée, et est responsable de gérer les responsabilités environnementales et juridiques associées à l'envahissement (c.-à-d. remblayage des terres côtières, construction de quais ou de jetées, activités aquacoles, dragage, etc.) ou les activités qui peuvent donner lieu à une contamination dont l'État, en tant que propriétaire, pourrait devenir responsable.

Dans les lieux où Transports Canada possède un lit de port, il exploite l'emplacement comme un port public proclamé en vertu de la Loi maritime du Canada. Dans la plupart des cas, le ministre des Transports a nommé un maître de port pour faciliter la perception des droits de port et pour surveiller l'emplacement au nom du bureau régional de Transports Canada.

Le Règlement sur les ports publics et installations portuaires publiques, associé avec la Loi, prévoit que Transports Canada ne peut déclasser un port avant que toutes les propriétés submergées et les propriétés situées en zone sèche aient été transférées à un autre propriétaire. Cependant, soulignons que le ministre des Transports possède les pouvoirs de modifier ce règlement dans le cadre du processus normal.

Historiquement, les droits de port ont été justifiés comme constituant une contribution au réseau maritime national. Toutefois, depuis l'entrée en vigueur de la Politique maritime nationale, le rôle des ports dans le réseau de transport national du Canada a été recentré afin de mettre l'accent sur les grandes installations des administrations portuaires canadiennes. Dans le contexte actuel, Transports Canada perçoit les droits dans seulement quelques-uns de ses ports, mais la Politique n'est pas appliquée uniformément.

Comme seul le gouvernement fédéral peut percevoir les droits de port, ces derniers ne sont perçus que dans les ports publics où Transports Canada possède le lit de port et par les administrations portuaires canadiennes. Les droits de port perçus par les APC sont conservés par les administrations en prévision des améliorations portuaires à apporter. Les droits de port perçus par les ports régionaux/locaux sont affectés directement au crédit de fonctionnement de Transports Canada.

Transports Canada a perçu 4,6 M$ en droits de port en 2010-2011 (principalement dans les ports de Victoria, du détroit de Canso, de Sydney et de Come By Chance), ce qui a donné lieu à des recettes nettes de 3,7 M$. Bien que la gestion des risques et des responsabilités associés aux lits de port accapare beaucoup les employés régionaux et que des normes de service aient été établies, dans bien des cas, les recettes dépassent le coût d'exploitation des lits de port et le rapport entre les 4,6 M$ perçus et les services offerts n'est pas manifeste.

Figure 4 : Normes de service relatives aux droits de port

À une installation portuaire publique, Transports Canada fournira de manière raisonnable, 24 heures par jour, 7 jours par semaine :

  • le pouvoir administratif de contrôler le trafic maritime et les activités portuaires se rapportant au transport sûr et efficace des passagers et des marchandises, tout en protégeant l'environnement dans les limites du port public;
  • des avis aux utilisateurs et aux intervenants, dans les 48 heures suivant des modifications apportées au port public et susceptibles d'influer sur le transport sûr et efficace des marchandises et des passagers dans le port public;
  • un administrateur sur place (directeur de port) pour répondre aux questions et aux demandes de renseignements dans un délai de 24 heures;
  • à l'échelle locale, régionale, nationale ou internationale, des représentants aux réunions ou aux colloques portant sur l'utilisation sûre et efficace d'un port public;
  • un plan d'intervention d'urgence visant le port public;
  • s'il y a lieu, un plan de sûreté du port approuvé, ainsi qu'un agent de sûreté du port compétent.
 

2.2 Réalisation des résultats escomptés

2.2.1 Réalisation des résultats escomptés

Constatation : Entre 2007-2008 et 2011-2012, le Programme a permis de transférer ou de céder 15 installations. Depuis son lancement en 1996, le Programme a permis de céder, de démolir ou de déclasser 489 des 549 ports et lits de port de Transports Canada (89 %). Toutefois, le rythme a ralenti dans les dernières années.

Au cours de la période visée par l'évaluation courante, soit de 2007-2008 à 2011-2012, le Programme a permis de répartir 82 M$ en contributions, afin de céder 15 installations (voir Tableau 6).

Tableau 6 : Succès de la cession des ports entre 2007-2008 et 2010-2012
Propriété Bénéficiaire Contribution
* La propriété de Bamfield a fait l'objet d'une « cession partielle ». Le quai Est a été cédé, mais TC possède toujours l'autre.
** La propriété de Harbour Breton a été transférée au ministère des Pêches et des Océans avec une indemnisation de 500 000 $.
1. Les Escoumins, ( Qué. ) Administration locale 15,879,000 $
2. Trois-Pistoles, ( Qué. )
3. Summerside, ( Î.-P.-É. ) Société sans but lucratif 20,428,000 $
4. Evans Bay, ( C.-B. ) Administration locale 141,000 $
5. Port Stanley, ( Ont. ) Administration locale 13,515,000 $
6. Bamfield, ( C.-B. )* Première nation locale 620,000 $
7. Harbour Breton, ( T.-N.-L. )** Ministère des Pêches et des Océans 500,000 $
8. St. Alban's, ( T.-N.-L. ) Terre-Neuve-et-Labrador 3,075,000 $
9. Milltown, ( T.-N.-L. )
10. Fortune, ( T.-N.-L. ) Société sans but lucratif 6,910,000 $
11. Georgetown, ( T.-N.-L. ) Société sans but lucratif 3,710,000 $
12. Cap-à-l'Aigle, ( Qué. ) Société sans but lucratif 8,925,000 $
13. Pointe-au-Pic, ( Qué. )
14. Sorel, ( Qué. ) Société sans but lucratif 4,900,000 $
15. Tadoussac, ( Qué. ) Administration locale 3,450,000 $
    Total  82,053,000 $

Lorsque le Programme de cession des ports a été lancé en 1996, Transports Canada était responsable de 549 emplacements. En date du 31 mars 2012, 211 ports publics dans lesquels TC ne possède pas d'installations situées en zone sèche ont été déclassés et 278 emplacements portuaires ont été cédés ou démolis. La figure 5 illustre que, entre 1995-1996 et 2001-2002, le Programme a permis de céder, en moyenne, 32 emplacements par année. En 2002-2003, le rythme a commencé à ralentir et depuis, le Programme a permis de céder six ports par année, en moyenne. Seize emplacements ont été cédés, transférés ou démolis depuis 2007-08. Actuellement, Transports Canada possède 61 emplacements portuaires et 24 lits de port.

Figure 5 : Succès de la cession des ports exécutée depuis 1996

 

Constatation : Le Programme a permis de céder des ports d'une façon qui répond aux besoins des collectivités bénéficiaires.

L'étude d'évaluation de 2007 a révélé qu'en général, depuis 1996, les bénéficiaires sont satisfaits du processus de cession et de ses résultats. En outre, des preuves laissent entendre que les utilisateurs locaux sont satisfaits des ports appartenant aux propriétaires locaux et que les ports sont gérés d'une façon davantage adaptée aux besoins locaux et que des frais d'utilisation adéquats sont appliqués.

En 2011-2012, des entrevues ont été menées auprès de quatre exploitants de cinq ports cédés à des intérêts locaux depuis 2007-2008. Bien que certaines personnes interrogées aient indiqué que le processus de cession était difficile, les exploitants ont affirmé que les employés régionaux étaient équitables et professionnels et ont négocié de bonne foi. Toutes les personnes interrogées étaient optimistes quant à l'avenir de leur port et convenaient du fait que le port était davantage adapté aux besoins locaux maintenant que lorsqu'il était sous contrôle local.

Constatation : Entre 2007-2008 et 2011-2012, le Programme a permis de vendre trois parcelles de terrain entourant le port de Victoria, ce qui a généré 273 k$. Depuis son lancement en 1996, le Programme a permis de vendre 73 biens au total, ce qui a généré 15 M$. Toutefois, le rythme ralentit et les ventes les plus récentes ont été les parcelles de terrain entourant le port de Victoria plutôt que des installations portuaires distinctes.

Depuis 1996, le Programme a généré 15 086 732 dollars grâce à la vente de 73 biens portuaires. Depuis 2006, le nombre des ventes par année a été faible (habituellement un) et les recettes de ventes proviennent de plus en plus de la vente de terrains autour du port de Victoria (4,7 M$ depuis 2003).

Figure 6 : Succès à long terme de la vente des ports

 

Version textuelle de figure 6

Constatation : Entre 2007-2008 et 2011-2012, le Programme a permis de démolir un port.

Les documents du Programme indiquent qu'entre 1996-1997 et 2005-2006, huit ports ont été fermés et démolis (voir Tableau 7). Dans les entrevues, les employés du Programme ont indiqué que le quai de Roddickton (Terre-Neuve-et-Labrador) a également été démoli au cours de l'exercice 2011-2012. Les employés du Programme ont indiqué que la démolition était souvent peu attrayante comme moyen de mettre fin à la propriété de Transports Canada, car elle nécessite une approbation du ministre et sous-tend un coût élevé d'assainissement et de restauration. Il a été possible de procéder à la démolition du quai de Roddickton parce que les collectivités touchées n'ont pas présenté d'opposition importante.

Les employés du Programme ont reconnu que l'incapacité ou le manque de volonté de Transports Canada de démolir les biens excédentaires était très susceptible de miner le rendement du Programme de cession. Comme l'ont fait remarquer un certain nombre de personnes interrogées, la menace de démolition peut stimuler l'intérêt manifesté à l'égard de certains ports faisant toujours partie de l'inventaire de Transports Canada.

Tableau 7 : Ports démolis en date du 31 mars 2012
Année Port
1996-1997 Saint- Augustin (Qué.) (île de la Conserverie)
1997-1998 Ladysmith (C.-B.)
1998-1999 Cadboro Bay (C.-B.)
1999-2000 Thurso (Qué.)
2002-2003 Port Simpson (C.-B.)
2004-2005 Fort Albany (Ont.)
  Baie Verte (T.-N.-L.)
2005-2006 Bushell (Sask.) (Black Bay)
2011-2012 Roddickton (T.-N.-L.)

Constatation : Le Programme a mis à disposition des bassins et des quais dans certaines collectivités non éloignées. Toutefois, il semble que seules huit des 35 installations régionales/locales de Transports Canada soient véritablement utilisées comme quais ou ports commerciaux.

Huit des ports régionaux/locaux de Transports Canada semblent véritablement utilisés comme quais ou ports commerciaux toujours pertinents pour la collectivité et la région, soit les ports de Long Pond Manuels, de Baie-Comeau, de Gaspé, de Gros-Cacouna, de Matane, de Rimouski, de Sarnia et d'Owen Sound. 

Dix-sept des ports régionaux/locaux de Transports Canada semblent actifs, mais sont utilisés autrement que comme quais commerciaux. Sept installations sont exploitées principalement pour la prestation des services provinciaux, des Premières Nations ou de traversiers privés, soit celles de Fortune, de Notre-Dame-du-Lac, de St-Juste-du-Lac, de South Baymounth, de Tobermory et de Walpole Island. À des degrés divers, trois biens pourraient être utilisés pour la conservation du patrimoine, aux loisirs ou au tourisme, soit celles de Lunenburg, de Pointe-au-Père et de Portneuf. Trois installations semblent servir, de façon limitée, souvent à une seule entreprise : Liverpool, Les Méchins et Cornwall. Enfin, l'ensemble des propriétés que Transports Canada possède autour du port de Victoria et du canal de Burlington représentent un ensemble unique de véritables défis immobiliers et, dans le cas de Victoria, de possibilités sur le plan financier.

Douze des ports régionaux/locaux de Transports Canada semblent être excédentaires aux besoins locaux et régionaux : Botwood, Charlottetown, Marystown, Terenceville, Carleton, Chandler, Miguasha-Ouest, Mont-Louis, Paspébiac, St-François , Vieux-Fort et Pelee Island. Ces emplacements sont parfois barricadés et fermés au public.

Constatation : Un certain nombre de ports éloignés ne correspondent plus à la définition de « ports éloignés » de la Politique maritime nationale, mais aucun processus n'est actuellement en place pour réévaluer la désignation « éloigné » d'un port.

Neuf ports (Harrington Harbour, La Romaine, La Tabatière, St-Augustin (Pointe-à-la-Truite), Tête-à-la-Baleine, False Bay, New Brighton, Rivers Inlet, Surge Narrows) correspondent toujours à la définition d'un port éloigné figurant dans la Politique maritime nationale et aucun changement n'est prévu dans un avenir prévisible. Bien que ces installations semblent importantes pour les utilisateurs/résidents locaux et semblent en état acceptable ou en bon état, la collectivité ne manifeste actuellement aucun intérêt dans leur cession. 

Les ports de Blanc-Sablon et de Natashquan ne correspondent plus à la définition d'« éloigné », car ils sont maintenant reliés au réseau routier provincial. Toutefois, ces ports sont encore importants comme point de départ pour d'autres collectivités éloignées. Le port de Kegaska correspond toujours à la définition pour le moment, mais le réseau routier provincial rejoindra la collectivité au cours de la prochaine décennie. Le port de Cap-aux-Meules, aux Îles¬de¬la-Madeleine, a été proclamé port éloigné, même s'il n'a jamais satisfait aux critères de la Politique maritime nationale.

Trois installations (soit Baie-Johan-Beetz, Berens River et Sandspit) ne correspondent plus à la définition d'« éloigné » et sont sous-utilisées. Ces emplacements affichent une activité très limitée et il est possible que la demande future ne justifie pas leur exploitation permanente. Ces installations sont en piètre état et leur démolition peut être envisageable.

Les ports de Bamfield West et de Fair Harbour demeurent éloignés, mais pourraient être cédés dans un proche avenir. Le rôle d'un certain nombre de ports éloignés de la Région du Pacifique, dont Bella Bella, Hartley Bay, Kingcome Inlet, Klemtu, Kyuquot, Owen Bay, Port Neville et Quatsinois, est incertain. Ces quais et bassins sont utilisés, mais ne comblent pas nécessairement un besoin de base des collectivités. Dans certains cas, on trouve d'autres installations et d'autres servent principalement aux embarcations d'usage récréatif.

2.2.2 Efficience et économie

Constatation : Selon le modèle utilisé pour les évaluations de 2002 et 2007, la cession des ports peut être considérée comme une économie pour Transports Canada, grâce à l'évitement des coûts. Toutefois, en 2012, il est possible que cette méthode de calcul des coûts ne soit plus adéquate. 

L'évaluation de 2007 a indiqué que selon les chiffres fournis par le Programme, la cession des ports avait permis d'économiser 274,4 M$ en date du 31 mars 2007 (calculés en dollars constants de 2005-2006). Comme le tableau 8 illustre, selon ce modèle et en rajustant en fonction de l'inflation, on pourrait prétendre que la cession des ports a maintenant permis d'économiser un total de 437,49 M$ en date du 31 mars 2011 (calculés en dollars constants de 2010-2011). Ce modèle de calcul des économies de coûts n'est plus adéquat. Les économies réalisées dans les décennies précédentes ne doivent pas nécessairement figurer comme économies dans chaque exercice financier subséquent.

Tableau 8 : Économies réalisées en date du 31 mars 2010 en millions de $ (dollars 2010-11 ajustés)
Type Coûts évités
Coût opérationnel moyen

Coûts évités

776,85

Recettes tirées des ventes

16,50

Total partiel

793,35
Contribution

Initiale - 1996

136,17

Ajoutée - 2002

93,36

Non utilisée

-7,63

Ajoutée - 2007

61,40

Total partiel

283,31
Dépenses uniques 72,55
Total net 437,49

Constatation : On prévoit que les 14 cessions conclues entre 2007-2008 et 2011-2012 permettront à Transports Canada d'économiser jusqu'à 22 M$ au cours des 25 prochaines années. Il est également possible que le Ministère ait évité des coûts additionnels grâce à la démolition ou au transfert de deux autres installations.

Les Lignes directrices sur la cession des ports du Programme indiquent que les cessions seront fondées sur le modèle selon lequel l'État ne se trouve pas dans une position plus défavorable. Selon ce modèle, « aucune proposition ne sera acceptée s'il est déterminé qu'elle placera l'État dans une position plus défavorable que celle de la poursuite de l'exploitation par Transports Canada. La position de l'État est déterminée par une analyse des mouvements de trésorerie qui tient compte des recettes, des dépenses d'exploitation et des frais généraux ainsi que des dépenses en immobilisations prévues dans un avenir prévisible » [Traduction].

Le service des finances du ministère présente au Groupe des programmes et aux employés régionaux des analyses fondées sur le modèle selon lequel l'État ne se trouve pas dans une position plus défavorable afin d'appuyer les négociations sur les cessions. Le modèle selon lequel l'État ne se trouve pas dans une position plus défavorable présente une estimation de la valeur actuelle nette de ce qu'il en coûterait à Transports Canada pour continuer d'exploiter une installation pendant 25 ans, ainsi qu'une analyse de sensibilité qui permet un écart de 10 % dans les dépenses d'exploitation et d'immobilisations directes. Les calculs effectués au moyen du modèle selon lequel l'État ne se trouve pas dans une position plus défavorable reflètent le coût total du maintien de l'exploitation par l'État, moins tous les autres coûts généraux (ce qui comprend les coûts généraux régionaux affectés, les coûts des Programmes de l'AC et les coûts de soutien ministériel).

Le modèle selon lequel l'État ne se trouve pas dans une position plus défavorable produit des valeurs faibles et élevées qui forment la fourchette de référence qui guide les employés régionaux au cours de leurs négociations avec les intérêts locaux. On prévoit que les négociateurs de Transports Canada mettront tout en œuvre pour conclure un accord qui est dans le meilleur intérêt de l'État (c.-à-d. aussi près que possible de l'estimation la plus optimiste). Le tableau 9 indique les économies potentielles que Transports Canada pourrait réaliser de chacun de ses cessions au cours des 25 prochaines années.

Tableau 9 : Économies potentielles de ports cédés - 2007-08 à 2011-12
Port Fourchette de négociation Montant pour la cession Économies potentielles (en dollars)
* Les installations de St Alban's et de Milltown étaient des installations distinctes cédées au même bénéficiaire. Dans ce cas, on a préparé un calcul commun du modèle selon lequel l'État ne se trouve pas dans une position plus défavorable pour les deux propriétés.
Port Stanley [SUPPRIMÉ AIPRP] 13,52 M$ [SUPPRIMÉ AIPRP]
Les Escoumins [SUPPRIMÉ AIPRP] 15,88 M$ [SUPPRIMÉ AIPRP]
Trois-Pistoles [SUPPRIMÉ AIPRP]
St Alban's & Milltown (2 Ports)* [SUPPRIMÉ AIPRP] 3,08 M$ [SUPPRIMÉ AIPRP]
Summerside [SUPPRIMÉ AIPRP] 20,43 M$ [SUPPRIMÉ AIPRP]
Bamfield East [SUPPRIMÉ AIPRP] 620 k$ [SUPPRIMÉ AIPRP]
Evans Bay [SUPPRIMÉ AIPRP] 141 k$ [SUPPRIMÉ AIPRP]
Fortune [SUPPRIMÉ AIPRP] 6,91 M$ [SUPPRIMÉ AIPRP]
Georgetown [SUPPRIMÉ AIPRP] 3,71 M$ [SUPPRIMÉ AIPRP]
Cap-à-l'Aigle [SUPPRIMÉ AIPRP] 8,93 M$ [SUPPRIMÉ AIPRP]
Pointe-au-Pic [SUPPRIMÉ AIPRP]
Sorel [SUPPRIMÉ AIPRP] 4,9 M$ [SUPPRIMÉ AIPRP]
Tadoussac [SUPPRIMÉ AIPRP] 3,45 M$ [SUPPRIMÉ AIPRP]
  Économies totales prévues : 21,79 M$  

Bien que des calculs officiels effectués au moyen du modèle selon lequel l'État ne se trouve pas dans une position plus défavorable n'aient pas été préparés, on aurait également pu éviter des coûts additionnels grâce à la démolition de l'installation de Transports Canada de Roddickton (Terre-Neuve-et-Labrador) et au transfert de la propriété de Transports Canada de Harbour Breton (Terre-Neuve-et-Labrador) au ministère des Pêches et des Océans (voir Tableau 7).

Tableau 10 : Économies de ports démoli ou transférés - 2007-08 à 2011-12
Port Mesure prise Coût Économies potentielles
Harbour Breton Transfert au MPO 500 k$ Une analyse officielle des mouvements de trésorerie n'a pas été effectuée avant le transfert du port au MPO en 2007-2008, mais une analyse a été préparée en 1999, laquelle laisse supposer qu'il en aurait coûté 2,3 M$ à Transports Canada pour exploiter ce port pendant 25 ans.
Roddickton Démolition 484 k$ Cette installation était dans un état avancé de détérioration et était fermée au trafic. Une estimation indicative préparée en 2000 laisse supposer que la reconstruction aurait coûté 5,9 M$. Toutefois, le trafic commercial est insuffisant pour justifier une telle reconstruction.

Constatation : La Politique maritime nationale indiquait que les ports régionaux/locaux de Transports Canada seraient cédés d'ici à 2001-2002, au coût de 125 M$. En 2010-2011, cette date limite avait été dépassée de neuf ans et le budget avait été dépassé de 333 M$. Au cours des cinq prochaines années, le Programme devrait coûter 36 M$ par année, en moyenne, si toutes les réparations des immobilisations nécessaires sont effectuées.

La Politique maritime nationale indiquait que les ports régionaux/locaux de Transports Canada seraient cédés sur une période de six ans se terminant en 2001-2002, au coût de 125 M$. Comme le tableau 11 illustre, au cours des quatre dernières années, le Programme d'exploitation des ports a coûté 36 M$ par année et au cours des cinq prochaines années, il devrait coûter 42 M$ par année. À ce jour, Transports Canada a prolongé ce programme de neuf ans et a dépassé le budget initial de 332,82 M$ (356,24 M$ en dollars constants de 2010-2011). Transports Canada a perdu son financement de base pour les ports régionaux/locaux au cours de l'Examen de programme de 1995, selon l'hypothèse que ces biens seraient progressivement éliminés. Actuellement, le Ministère ne dispose d'aucun financement de base pour exploiter ses ports régionaux/locaux.

Tableau 11 : Résultats financiers liés aux ports de Transports Canada, 2002-2003 – 2010-2011 (en millions de dollars)
Dépenses / revenus 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11
Recettes 13,20 12,39 13,31 12,20 10,14 10,31 10,69 10,17 10,45
Salaires 5,41 5,55 5,62 4,82 3,78 4,47 4,94 5,75 4,61
F et E 15,39 16,20 21,28 12,42 13,68 13,77 16,39 19,75 13,88
Bénéfice d'exploitation (perte d'exploitation) -7,60 -9,36 -13,59 -5,05 -7,32 -7,92 -10,64 -15,34 -8,04
Dépenses en immobilisations 2,23 5,35 14,62 3,36 10,19 10,98 21,50 16,62 7,64
Subventions et contributions 22,10 1,70 17,84 58,66 0,51 16,00 0,38 23,81 14,46
Bénéfice net (perte nette) en dollars indexés -31,93 -16,40 -46,05 -67,08 -18,03 -34,91 -32,52 -55,77 -30,14
Total (non rajusté) -332,82
Bénéfice net (perte nette) en dollars de 2010-2011 -37,02 -18,67 -51,30 -73,07 -19,28 -36,56 -33,30 -56,89 -30,14
Total (en dollars de 2010-2011) -356,24

Constatation : Dans sa structure tarifaire actuelle, le Programme couvre ses coûts. Un grand nombre des ports régionaux/locaux et éloignés de Transports Canada nécessitent un investissement considérable et la plupart des ports seront exploités à perte au cours des cinq prochaines années.

L'un des principes de base de la Politique maritime nationale, c'est que le coût du réseau maritime doit être transféré des contribuables aux utilisateurs. Sur un total de 85 biens, seuls neuf lits de port produiront des recettes positives. Les 61 ports de Transports Canada et les lits de port restants seront exploités à perte au cours des cinq prochaines années. La moitié des recettes tirées de ces neuf lits de port et la grande partie de ces fonds (39 %) proviennent de quatre emplacements, soit Come by Chance, le détroit de Canso, Sydney et Victoria. Les responsables du Programme estiment que ces ports nécessiteront des investissements de 121 M$ au cours des cinq prochaines années; et 31 ports requièrent des investissements majeurs de plus de 500 000 $.

Table 12 Efficacité des ports et des lits de port de Transports Canada
  Coûts annuels moyens prévus (de 2012-2013 à 2016-2017) Total prévu sur cinq ans
Région F et E Frais généraux Immobili-sations PTLI Recettes Bénéfice net (perte nette) (de 2012-2013 à 2016-2017)
Neuf biens devraient produire des recettes positives (% du total) : port de Come by Chance (26 %), port de Hantsport (0,23 %), port de Port-aux-Basques (2,71 %), port du détroit de Canso (37 %), port de Sydney (8 %), Churchill (0,43 %), Sarnia (1,38 %), Sault Ste-Marie (1,23 %) et port de Victoria (22 %). En outre, si on exclut les dépenses en immobilisations, le port de Baie-Comeau devrait produire un petit excédent d’exploitation.
Région de l'Atlantique 1 854 959 658 590 2 231 600 1 358 3 662 753 (1 083 754) (5 418 772)
Région du Québec 11 931 126 2 940 755 18 260 663 110 037 3 978 852 (29 263 728) (146 318 639)
Région de l'Ontario 2 722 088 393 502 3 629 288 51 020 1 040 842 (5 755 056) (28 775 282)
Région du Pacifique 816 704 224 353 55 449 0 1 042 636 (53 870) (269 349)
  17 324 877 4 217 200 24 177 000 162 415 9 725 084 (36 156 408) (180 782 042)

Section 3 : Sommaire des principales constatations

Pertinence

  • 1. Transports Canada possède et exploite des ports et des lits de port pour des raisons historiques plutôt que stratégiques. Bien que le ministre des Transports ait le pouvoir exclusif de désigner des ports publics, cette désignation n'est pas requise pour exploiter un quai commercial. Depuis l'adoption de la Politique maritime nationale, Transports Canada s'est affairé à transférer ses ports et ses lits de port restants à d'autres ministères fédéraux, à des provinces, à des municipalités et au secteur privé.
  • 2. Les ports et les lits de port appartenant encore à Transports Canada ne constituent pas une priorité gouvernementale ou ministérielle. Les ports régionaux/locaux sont excédentaires aux besoins du Ministère et sont mis à disposition en prévision d'une cession, d'une vente ou d'une démolition depuis 1996. Les ports et les lits de port éloignés sont gérés comme des engagements hérités et leur exploitation n'est pas au cœur des objectifs stratégiques de Transports Canada.
  • 3. Grâce à des autorisations et à des fonds additionnels, les responsables du Programme peuvent être en mesure de céder une petite partie des ports régionaux/locaux et éloignés appartenant encore à TC.
  • 4. D'ici à ce que Transports Canada puisse résilier la propriété de tous les ports et lits de port qui lui appartiennent encore, le Ministère aura besoin d'affecter des ressources pour transférer, démolir ou gérer ces biens. Il est possible que d'autres cessions aient lieu, mais le Programme de cession des ports tire à sa fin et deviendra progressivement un programme de gestion des risques et des biens pour les installations que Transports Canada ne peut céder ou ne cédera pas.

Rendement – Réalisation des résultats escomptés

  • 5. Entre 2007-2008 et 2011-2012, le Programme a permis de transférer ou de céder 15 installations. Depuis son lancement en 1996, le Programme a permis de céder, de démolir ou de déclasser 489 des 549 ports et lits de port de Transports Canada (89 %). Toutefois, le rythme a ralenti dans les dernières années.
  • 6. Le Programme a permis de céder des ports d'une façon qui répond aux besoins des collectivités bénéficiaires.
  • 7. Entre 2007-2008 et 2010-2011, le Programme a permis de vendre trois parcelles de terrain entourant le port de Victoria, ce qui a généré 273 k$. Depuis son lancement en 1996, le Programme a permis de vendre 73 biens au total, ce qui a généré 15 M$. Toutefois, le rythme ralentit et les ventes les plus récentes ont été les parcelles de terrain entourant le port de Victoria plutôt que des installations portuaires distinctes. Entre 2007-2008 et 2010-2011, le Programme a permis de démolir seulement un port.
  • 8. Le Programme a mis à disposition des bassins et des quais dans certaines collectivités non éloignées. Toutefois, il semble que seules huit des 35 installations régionales/locales de Transports Canada soient véritablement utilisées comme quais ou ports commerciaux.
  • 9. Un certain nombre de ports éloignés ne correspondent plus à la définition d'« éloigné » de la Politique maritime nationale, mais aucun processus n'est actuellement en place pour réévaluer la désignation d'« éloigné » d'un port.

Rendement – Efficience et économie

  • 10. Selon le modèle utilisé pour les évaluations de 2002 et 2007, la cession des ports peut être considérée comme une économie pour Transports Canada, grâce à l'évitement des coûts. Toutefois, en 2012, il est possible que cette méthode de calcul des coûts ne soit plus adéquate.
  • 11. On prévoit que les 14 cessions conclues entre 2007-2008 et 2011-2012 permettront à Transports Canada d'économiser jusqu'à 22 M$ au cours des 25 prochaines années. Il est également possible que le Ministère ait évité des coûts additionnels grâce à la démolition ou au transfert de deux autres installations.
  • 12. La Politique maritime nationale indiquait que les ports régionaux/locaux de Transports Canada seraient cédés d'ici à 2001-2002, au coût de 125 M$. En 2010-2011, cette date limite avait été dépassée de neuf ans et le budget avait été dépassé de 333 M$. Au cours des cinq prochaines années, le Programme devrait coûter 36 M$ par année, en moyenne, si toutes les réparations d'immobilisations nécessaires sont effectuées.
  • 13. Dans sa structure tarifaire actuelle, le Programme n'est pas rentable. Un grand nombre des ports régionaux/locaux et éloignés de Transports Canada nécessitent un investissement considérable et la plupart des ports seront exploités à perte au cours des cinq prochaines années.

Section 4 : Conclusions

  • La cession des ports a assuré un succès à long terme à Transports Canada. Le Ministère a transféré ou aliéné la plupart de ses emplacements maritimes excédentaires et hérités d'une façon qui a bénéficié aux collectivités locales. Toutefois, au cours des dernières années, les occasions de cession ont été rares et le Programme tire à sa fin. 
    ― Constatation 5
  • Transports Canada remplit des obligations à long terme mais ne possède pas de source de financement à long terme. Le Ministère doit tout de même élaborer une stratégie réaliste pour mettre fin aux obligations qu'il doit encore remplir ou pour gérer ces obligations. Le Programme de cession des ports a été renouvelé quatre fois, mais Transports Canada n'a jamais élaboré de stratégie à long terme pour gérer l'exploitation ou la cession de ces biens. Dans la Politique maritime nationale, on s'engageait à céder ces ports d'ici 2002, mais on ne donnait aucun conseil sur ce qu'il adviendrait si cet objectif n'était pas atteint. Selon cette hypothèse, Transports Canada n'a effectué qu'un entretien minimal au cours des 15 dernières années et le budget de base associé à ces ports a été aboli à la suite des examens de programme menés dans les années 1990. 
    ― Constatations 4, 12 et 13
  • L'exploitation et la cession des ports ne représentent qu'une contribution symbolique aux objectifs du Programme d'infrastructure maritime et il existe des preuves démontrant que la plupart des ports régionaux/locaux ne servent plus véritablement de quais commerciaux. Bien que la Politique maritime nationale présente une justification stratégique de l'exploitation des ports éloignés, il est prouvé que certains de ces ports ne correspondent plus à la définition du statut de port éloigné. 
    ― Constatations 1, 2, 9 et 10
  • La valeur réelle de ce programme réside dans la gestion et le transfert des biens excédentaires et hérités, et non dans la prestation de services portuaires. Les coûts et les responsabilités associés aux ports et aux lits de port restants de Transports Canada sont importants et il n'existe aucune façon rapide ou économique de se soustraire à ces obligations. Jusqu'à ce que Transports Canada puisse trouver de nouveaux propriétaires pour ces emplacements, il devra disposer de ressources financières et humaines pour gérer ou fermer ces biens. 
    ― Constatations 1, 2 et 4
  • Le Programme est axé sur le transfert des ports à des entités locales sans but lucratif disposées à les exploiter comme des ports publics plutôt que sur la cessation de la propriété fédérale de la manière la plus rapide et la plus économique qui soit. Bien que la donation des installations à des partenaires locaux, assortie d'un montant servant à l'exploitation et à l'investissement, soit la méthode de cession la plus collaborative et la plus adaptée à la collectivité, ce processus est lent et coûteux, et semble atteindre les limites de ce qu'il permet d'accomplir. Dans les emplacements où Transports Canada n'a pas réussi à réaliser une cession, il doit envisager d'autres options. 
    ― Constatations 3, 5, 6, 7 et 8
  • L'actuelle structure tarifaire de Transports Canada ne reflète pas le coût d'exploitation. Les droits de port imputés aux utilisateurs à Come By Chance, au détroit de Canso, au port de Sydney et au port de Victoria sont supérieurs au coût des services offerts aux utilisateurs. Parallèlement, les droits imputés aux utilisateurs de la plupart des ports régionaux/locaux de Transports Canada sont insuffisants pour couvrir le coût d'exploitation de ces installations. 
    ― Constatation 13

Section 5 : Recommandations et plan d'action de la direction

Recommandation Mesure proposée assortie de la date d'exécution prévue BPR
1. Le programme d'Exploitation des ports devrait passer en revue son inventaire de ports éloignés pour s'assurer que les biens qui lui appartiennent encore sont toujours nécessaires à la collectivité et conformes à la définition que contient la Politique maritime nationale. Les ports qui ne correspondent plus à la définition de « port éloigné » devraient être transformés en ports régionaux/locaux et mis à disposition en prévision d'une cession ou d'une aliénation.

Les programmes portuaires et aéroportuaires (AHP) tenteront de visiter les 26 ports éloignés restant dans son inventaire et de bien comprendre leur statut. L'information recueillie permettra au Ministère de catégoriser adéquatement les ports et de déterminer de quelle façon ils seront pris en compte dans la stratégie indiquée ci-dessous, c.-à-d. dans lesquels il peut être possible de mettre un terme à l'intérêt de TC et lesquels TC continuera d'exploiter.

Complété : Été 2012

AHP
2. Étant donné que la plupart des ports qui pouvaient être cédés l'ont été, le programme d'Exploitation des ports devrait élaborer une stratégie dynamique visant à fermer, à démolir, à vendre, à transférer ou à céder le reste des ports et des lits de port régionaux/locaux de Transports Canada, de la façon la plus rapide et économique qui soit. La stratégie doit également comprendre des dispositions sur l'exploitation, l'entretien et le développement de tout bien qui ne peut être vendu, transféré ni cédé au cours des deux à cinq prochaines années.

Le Groupe des programmes élaborera une stratégie dynamique pour mettre un terme à l'intérêt de Transports Canada dans les ports qui lui appartiennent toujours, de la façon la plus rapide et économique qui soit. La stratégie comprendra un plan de gestion des biens dans le cas des ports où on ne peut mettre fin aux intérêts de TC. [SUPPRIMÉ AIPRP]

Date cible : Hiver 2013

AHP
3. Le programme d'Exploitation des ports devrait réviser les frais qu'il impute pour les droits de port, de quayage, d'amarrage, d'entreposage et d'autres services pour s'assurer d'établir un rapport logique et valable entre les sommes d'argent perçues auprès de certains groupes d'utilisateurs et le coût de prestation des services à ces utilisateurs, et pour veiller à ce qu'une partie adéquate du fardeau financier imposé par ces biens de transport maritime ait été transférée des contribuables aux utilisateurs.

Les programmes portuaires et aéroportuaires avec l'appui des Régions entreprendront un examen des frais qu'il impute pour les droits de port, de quayage et d'amarrage des ports qui devraient demeurer sous la responsabilité de TC, le cas échéant. L'examen comprendra des consultations auprès des intervenants régionaux et l'industrie. Un groupe de travail sera formé pour assurer une surveillance et préparer un rapport sur les constatations.

Date cible : Hiver 2014

AHP
4. La haute direction devrait réévaluer la place de ce programme dans l'Architecture des activités de programmes (AAP) de Transports Canada afin de mieux refléter son rôle de programme de gestion des biens et des responsabilités.

La structure de l'AAP est examinée chaque année pour assurer, notamment, l'emplacement adéquat des programmes. le Groupe des programmes aéroportuaires et portuaires entreprendra une évaluation de l'emplacement du Programme d'exploitation des ports au cours du prochain cycle d'examen en janvier/février 2013 et, si l'évaluation démontre que le Programme serait mieux intégré à un autre endroit, il demandera l'approbation pour le faire déplacer.

Date cible : Début de 2013

AHP

Signaler un problème avec cette page

Date de modification :