Examen exhaustif du régime de responsabilité civile et d’indemnisation pour le transport ferroviaire – document du travail

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Document de travail – Régime de responsabilité et d’indemnisation pour le transport ferroviaire

À la suite de la tragédie survenue à Lac-Mégantic, le gouvernement s’est engagé à prendre des mesures ciblées pour rendre le transport des marchandises dangereuses par train plus sécuritaire. Outre ces mesures visant à renforcer la sécurité ferroviaire, le récent discours du Trône précisait que : « Notre gouvernement exigera que les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer contractent une assurance additionnelle afin de pouvoir répondre de leurs actes ». Transports Canada va maintenant de l’avant pour effectuer un examen exhaustif du régime de responsabilité et d’indemnisation pour le transport ferroviaire en vue d’assurer que les fonds sont suffisants pour indemniser adéquatement les victimes possibles, payer les coûts de nettoyage et protéger les contribuables en cas d’incident.

Ce document de travail fait ressortir les sujets qui doivent être abordés avec les parties intéressées. Les consultations permettront de mieux comprendre les répercussions du cadre réglementaire actuel, le marché de l’assurance pour le transport ferroviaire et les possibilités de modification.

Contexte

L’étendue du désastre ferroviaire qui s’est produit à Lac-Mégantic et le montant de l’assurance responsabilité que détenait la société Montréal, Maine and Atlantic (MM&A) ont mis en évidence les faiblesses du régime actuel de responsabilité et d’indemnisation, plus particulièrement en ce qui concerne la couverture d’assurance que les compagnies de chemin de fer doivent contracter et leur capacité de payer pour les dommages à la suite de catastrophes que l’incident soit causé par une action délibérée ou soit accidentel. 

La Loi sur les transports au Canada (LTC) oblige les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, en tant que transporteurs généraux, à accepter toute marchandise proposée pour le transport. La LTC prescrit également la manière dont la responsabilité civile peut être établie par contrat entre les parties et interdit aux compagnies de chemin de fer toute limite ou restriction unilatérale de leur responsabilité envers un expéditeur. Les provinces disposent également de régimes de responsabilité qui s’appliquent aux compagnies de chemin de fer de compétence provinciale (c.-à-d., celles qui opèrent à l’intérieur d’une province).

À l’heure actuelle, le Canada compte environ 60 compagnies de chemin de fer de taille semblable à celle de la MM&A (20 de compétence fédérale et près de 40 de compétence provinciale). Les couvertures d’assurance responsabilité civile qu’elles contractent sont généralement d’une valeur allant de 5 à 50 millions de dollars. Les dommages liés à la tragédie du Lac-Mégantic dépasseront de loin le montant de la couverture. Chaque grande compagnie de chemin de fer nord-américaine est couverte par une assurance responsabilité civile d’une valeur d’au plus 1,5 milliard de dollars. Il est possible que l’assurance responsabilité maximale offerte aux compagnies de chemin de fer sur le marché ne soit pas suffisante dans le cas d’une catastrophe mettant en cause des marchandises dangereuses. Comme en témoigne la tragédie de Lac-Mégantic, il est important de prendre des mesures pour combler cette lacune.

Le gouvernement a récemment mis à jour ou est sur le point de mettre à jour les régimes de responsabilité d’autres modes et secteurs de transport, notamment l’industrie nucléaire, les navires-citernes, le forage en mer et les pipelines. Bien que chaque régime ait été adapté aux réalités d’un mode ou d’un secteur particulier, l’examen et le dialogue en cours avec les intervenants tiendront compte des principes clés communs à tous les modes et secteurs de transport, notamment veiller à ce que les pollueurs soient tenus financièrement responsables des coûts des dommages qu’ils ont causés et qu’ils versent une indemnité adéquate en cas d’incident.

L’Office des transports du Canada (l’Office) procède actuellement à un examen des exigences en matière de couverture d’assurance concernant la délivrance de certificats d’aptitude que doivent posséder les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale comme il est prescrit par ses règlements. Transports Canada ira plus loin et examinera tous les aspects relatifs à la responsabilité et à l’indemnisation en vue d’établir un régime de responsabilité et d’indemnisation pour le secteur du transport ferroviaire qui sera conforme à l’approche pangouvernementale visant à traiter de ce qui est devenu un problème important auquel le secteur des transports fait face aujourd’hui.

Rôle du secteur du transport ferroviaire dans l’économie du Canada

La chaîne d’approvisionnement ferroviaire est un élément clé de la compétitivité du Canada sur le marché mondial. Les compagnies de chemin de fer expédient un large éventail de marchandises, notamment des céréales, des minéraux, des produits forestiers et des produits d’énergie sur de grandes distances à destination de marchés nationaux et internationaux. Il est important pour les exportateurs canadiens de maintenir une réputation mondiale de partenaires commerciaux fiables, et de pouvoir se fier à des services ferroviaires sécuritaires et efficaces pour transporter leurs marchandises vers les marchés.

En 2011, les deux grandes compagnies de chemin de fer du Canada, la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) et le Chemin de fer Canadien Pacifique (CFCP), ont transporté près de 68 milliards de dollars de marchandises destinées à l’exportation et près de 34 milliards de dollars de marchandises importées. Ces compagnies de chemin de fer ont transporté un volume total combiné de plus de 330 millions de tonnes, dont des conteneurs intermodaux, des produits des secteurs forestier, minier et agricole, et ont généré des revenus annuels combinés de plus de 15 milliards de dollars.

Les chemins de fer de courtes distances exploités au Canada représentent près de 10 000 kilomètres de voies ferrées (soit 22 % des kilomètres totaux des voies ferrées), et génèrent des revenus de 655 millions de dollars. Ces chemins de fer assurent le transport des marchandises vers les grandes lignes ferroviaires et à partir de celles-ci, ce qui représente 20 % du trafic de wagons de marchandises chargés du CN et du CFCP. Ils jouent un rôle important dans la chaîne d’approvisionnement, car ils contribuent à l’activité économique locale et régionale et transportent des marchandises vers les marchés. La plus grande partie des marchandises que transportent les chemins de fer de courtes distances de compétence fédérale sont des produits miniers, forestiers et céréaliers provenant de collectivités régionales.

Les volumes de pétrole brut transportés par train ont augmenté considérablement au cours des dernières années, et il est probable que cette tendance se maintienne. De plus, les compagnies de chemin de fer expédient régulièrement d’autres marchandises dangereuses comme le chlore gazeux utilisé pour la purification de l’eau et l’ammoniac anhydre nécessaire à la préparation de fertilisants. Ces cargaisons présentent également des risques considérables au chapitre de la responsabilité et de l’indemnisation en cas d’incident grave.

Régime actuel de responsabilité

La LTC exige que toute personne qui souhaite obtenir un certificat d’aptitude pour exploiter un chemin de fer de compétence fédérale démontre qu’elle dispose d’une assurance responsabilité civile adéquate pour couvrir ses activités ferroviaires.

En tant qu’organisme de réglementation économique des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, l’Office est chargé de prendre des décisions sur un éventail de sujets énoncés dans la LTC et examine chacun des cas dans le but de déterminer si l’assurance responsabilité civile est adéquate. Pour cela, l’Office doit confirmer que la compagnie de chemin de fer a dûment divulgué les risques à lui et au courtier d’assurance, que la compagnie d’assurance est en mesure de payer l’indemnisation, que la compagnie de chemin de fer est en mesure de payer son autoassurance et que la couverture de la compagnie de chemin de fer est équivalente à celle d’autres activités ferroviaires semblables.

Le Règlement sur l’assurance responsabilité civile relative aux chemins de fer contient la liste des facteurs que l’Office prend en considération pour déterminer si la couverture est suffisante. Il s’agit notamment du volume de trafic, des types d’agglomérations desservies, du volume de marchandises dangereuses, du nombre de passages à niveau, de la vitesse des trains et de la fiche de sécurité générale de la compagnie de chemin de fer. Les compagnies de chemin de fer ont l’obligation d’informer l’Office si leur assurance responsabilité est annulée ou modifiée ou si leurs activités changent de façon à rendre leur couverture d’assurance inadéquate.

L’Office peut ensuite annuler ou suspendre le certificat d’aptitude d’une compagnie de chemin de fer s’il juge que la couverture d’assurance responsabilité n’est plus suffisante. Bien que la réglementation actuellement en vigueur ne prescrive pas de valeur minimale en dollars obligatoire de la couverture, l’assurance responsabilité civile des compagnies de chemin de fer doit être suffisante pour couvrir les blessures ou les décès, les dommages ou la destruction de propriété (à l’exclusion des dommages à la cargaison) et les risques de pollution désignés (p. ex., déversements de contaminants et dommages environnementaux) reliés aux activités de la compagnie de chemin de fer.

Principes directeurs

Le principe du « pollueur-payeur » est la pierre angulaire de l’approche du gouvernement en ce qui a trait aux régimes de responsabilité et d’indemnisation d’autres modes et secteurs. Ce principe, appliqué au moyen de divers mécanismes, a pour but de protéger les contribuables.

En plus des mesures prises immédiatement à la suite de la tragédie du Lac-Mégantic pour renforcer le régime de sécurité ferroviaire, notamment une injonction ministérielle qui exige que les compagnies de chemin de fer transportant des marchandises dangereuses adoptent un certain nombre de mesures de sécurité renforcées et un ordre exigeant que tout expéditeur ou importateur effectue des essais de classification sur le pétrole brut transporté par train, les travaux se poursuivent afin de garantir un régime de sécurité optimal pour les réseaux qui transportent ou envisagent de transporter des marchandises dangereuses. Parallèlement, pour renforcer la confiance du publique, il est essentiel d’instaurer un système qui offre une indemnisation adéquate aux victimes possibles ainsi que pour le nettoyage de l’environnement et qui protège les contribuables en cas d’incident. De plus, une intervention efficace devra respecter le principe de neutralité modale et réduire les incidences négatives possibles sur l’économie canadienne.

Un régime de responsabilité et d’indemnisation qui définit clairement les risques et les responsabilités de chacun des intervenants contribuerait à une plus grande sécurité des chaînes d’approvisionnement et permettrait de réagir en temps opportun et de verser des indemnisations appropriées si un incident devait se produire, tout en veillant à ce que le système de transport ferroviaire continue d’appuyer efficacement la compétitivité du Canada dans l’économie mondiale.   

Questions à aborder 

• Quels sont les points forts du système actuel qui devraient être améliorés ou renforcés?

• Quelles sont les faiblesses ou les lacunes du régime actuel qui devraient être corrigées?

• Quels sont les principaux éléments ou les meilleures pratiques des régimes de responsabilité des autres modes de transport ou des réseaux ferroviaires des autres pays qui devraient être pris en considération pour le secteur ferroviaire au Canada?

• Quels sont les principaux enjeux (économie, sécurité ou  champs de compétences) dont il faut tenir compte lors de l’élaboration d’une nouvelle approche visant l’assurance responsabilité civile dans le secteur ferroviaire?

• Quels sont les dépenses et les dommages que le régime de responsabilité d'indemnisation devrait couvrir?

• Comment faudrait-il répartir les risques et les coûts entre les intervenants pour qu’ils soient représentatifs de la responsabilité de chacun et incitent davantage à un transport sécuritaire des marchandises par train en tenant compte de la comparabilité avec les autres modes de transport et des répercussions possibles de ces derniers?

• Jusqu’à quel point l’assurance responsabilité civile que les transporteurs veulent ou ont besoin d’obtenir est-elle disponible? Y a-t-il des obstacles à l’obtention d’une assurance supplémentaire? Si oui, quelles sont les options pour augmenter les couvertures?

• Quelle est l’incidence de l’importance du chemin de fer et de la nature du trafic sur l’accessibilité et le prix de l’assurance responsabilité civile?

• Quelles seraient les répercussions, notamment sur la compétitivité de l’industrie canadienne, d’une couverture d’assurance minimale obligatoire?

• Quelles sont les options possibles pour augmenter le montant d’indemnisation disponible si le montant que verse l’assurance est limité ou si les primes sont exorbitantes?

• Existe-t-il d’autres considérations ou défis clés concernant la conception d’une nouvelle approche relative à la couverture de responsabilité civile pour le secteur du transport ferroviaire qui ne sont pas traités dans les questions susmentionnées?

Appel de commentaires

Transports Canada aimerait connaître l’opinion de ceux et celles qui pourraient être touchés par tout changement potentiel au régime fédéral de responsabilité et d’indemnisation du transport ferroviaire, comme les expéditeurs, les chemins de fer et leurs associations respectives. Le Ministère organisera des réunions avec les intervenants concernés pour discuter de la responsabilité et de l’indemnisation et serait heureux de recevoir vos commentaires par écrit aux coordonnées suivantes :

Le Ministère acceptera les commentaires jusqu’au 21 mars 2014.

Le contenu de tout document reçu par le Ministère sera assujetti à la Loi sur l’accès à l’information et ne pourra être divulgué que conformément aux dispositions stipulées dans ladite loi.