Rapport d'évaluation interne décrivant les résultats de l'Évaluation du Programme de contributions pour les services de traversier.
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- Résumé
- Introduction
- Profil du programme
- Contributions
- Méthode d'évaluation
- Constatations de l'évaluation
- Conclusion
- Annexe : Références
Résumé
Dans le cadre du Programme de contributions pour les services de traversier (Programme), le gouvernement du Canada subventionne les services de traversier entre provinces dans l'est du Canada. Des exploitants du secteur privé utilisent les fonds pour assurer les services de traversier et entretenir les traversiers et les gares maritimes, qui leur sont loués par Transports Canada (TC).
Le Programme soutient les trois services de traversier suivants :
- le service entre les Îles de la Madeleine (Québec) et Souris (Île‑du‑Prince‑Édouard), assuré par la Coopérative de transport maritime et aérien (CTMA) au moyen du NM Madeleine;
- le service entre Caribou (Nouvelle‑Écosse) et Wood Islands (Île‑du‑Prince‑Édouard), assuré par Northumberland Ferries Limited (NFL) au moyen du NM Holiday Island et du NM Confederation;
- le service entre Saint John (Nouveau‑Brunswick) et Digby (Nouvelle‑Écosse), assuré par Bay Ferries Limited (BFL) au moyen du NM Fundy Rose.
Ces services interprovinciaux sont également connus sous le nom de services de traversier de l'Est du Canada.
Cette évaluation a été entreprise pour satisfaire aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques (Loi) et de la Politique sur les résultats (2016) (Politique) du Conseil du Trésor du Canada. D'après la Loi et la Politique, la pertinence et le rendement des programmes qui transfèrent des fonds de 5 millions de dollars ou plus par année doivent être évalués tous les cinq ans.
Ces dernières années, TC a entrepris une analyse stratégique en profondeur, en étudiant les activités du Programme, les répercussions et les obstacles, en vue d'aborder différemment la prestation de services de traversier dans l'est du Canada. En raison de la disponibilité de cette analyse, l'évaluation s'appuie sur une « démarche calibrée » qui s'intéresse aux principaux aspects du rendement des services de traversier. Cette approche permet d'utiliser de manière efficace les ressources d'évaluation tout en répondant aux besoins d'information.
Les éléments suivants sont ressortis de l'évaluation :
Pertinence
Le Canada prête main-forte aux services de traversier imposés par la Constitution et à ceux nécessaires aux collectivités éloignées en vertu de la Politique marine nationale. Le financement du service entre les Îles de la Madeleine et Souris satisfait aux exigences de la Politique marine nationale en facilitant l'accès à une collectivité éloignée. Les subventions accordées aux services de traversier entre Caribou et Wood Islands et entre Saint John et Digby sortent du cadre de la Politique marine nationale, car ces services ne s'adressent pas à une collectivité éloignée et ne sont pas imposés par la Constitution. Globalement, le Programme reflète la volonté du gouvernement de soutenir des services qui sont importants pour les collectivités et les économies régionales.
Rendement
Les services assurés sont fiables et sécuritaires, répondent aux objectifs de rendement définis dans les ententes de contribution et satisfont les usagers. Le trafic des passagers et des véhicules a été relativement stable depuis 2009 sur les trois dessertes des traversiers. L'occupation des ponts a fluctué au cours des saisons d'exploitation et varie en fonction de la demande sur chaque traversée pendant les saisons hautes et basses.
En général, les services de traversier publics fonctionnent moyennant un certain niveau de subvention en raison des coûts élevés d'exploitation des navires dans un contexte maritime. À ceci s'ajoutent les coûts croissants d'entretien et de réparation associés à l'exploitation de navires vieillissants. Récemment, Transports Canada a présenté de nouvelles mesures destinées à renforcer sa surveillance de l'entretien des navires. Les résultats de ces mesures ne sont pas encore connus.
Carte des services de traversier de l'Est du Canada
*Traversiers CTMA appartient à la Coopérative de transport maritime et aérien.
Description longue
Ceci est une carte qui montre les routes des services de traversier à l'est du Canada que Transport Canada supporte via son Programme de contribution pour les services de traversier : la route entre les Îles-de-la-Madeleine (Québec) et Souris (Île-du-Prince-Édouard) est assurée par la Coopérative de transport maritime et aérien (CTMA) au moyen du NM Madeleine; la route entre Caribou (Nouvelle-Écosse) et Wood Islands (Île-du-Prince-Édouard) est assurée par Northumberland Ferries Limited (NFL) au moyen du NM Holiday Island et du NM Confederation; la route entre Saint John (Nouveau-Brunswick) et Digby (Nouvelle-Écosse) est assurée par Bay Ferries Limited (BFL) au moyen du NM Fundy Rose.
Abréviations
- CTMA
- Coopérative de transport maritime et aérien
- BFL
- Bay Ferries Limited
- NFL
- Northumberland Ferries Limited
- SCT
- Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
- TC
- Transports Canada
Introduction
La présente évaluation a été entreprise pour satisfaire aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor. D'après la Loi et la Politique, la pertinence et le rendement d'un programme de transfert de fonds dont le montant atteint ou dépasse 5 millions de dollars annuellement doivent être évalués tous les cinq ans.
Profil du programme
Le Programme de contributions pour les services de traversier offre des contributions financières pour les services de traversier suivants :
- le service entre les Îles de la Madeleine (Québec) et Souris (Île‑du‑Prince‑Édouard), assuré par la Coopérative de transport maritime et aérien (CTMA) au moyen du NM Madeleine;
- le service entre Caribou (Nouvelle‑Écosse) et Wood Islands (Île‑du‑Prince‑Édouard), assuré par Northumberland Ferries Limited (NFL) au moyen du NM Holiday Island et du NM Confederation;
- le service entre Saint John (Nouveau‑Brunswick) et Digby (Nouvelle‑Écosse), assuré par Bay Ferries Limited (BFL) au moyen du NM Fundy Rose.
Dans le cadre du Programme, TC loue quatre navires et six gares maritimes aux exploitants des traversiers. Des fonds sont alloués aux exploitants des traversiers dans le cadre d'ententes de contribution pour couvrir les déficits d'exploitation, y compris les coûts d'entretien des navires et des gares maritimes.
TC négocie régulièrement le renouvellement des ententes de contribution avec les différents exploitants des traversiers. L'entente définit les modalités des services de traversier, notamment les dépenses admissibles. Chaque exercice, TC négocie un montant alloué en fonction des déficits d'exploitation prévus par l'exploitant (les recettes moins les dépenses admissibles), jusqu'à un montant maximum annuel fixé par les modalités du Programme.
Les navires et les gares maritimes, qui appartiennent à TC, sont loués aux exploitants pour un montant symbolique annuel (1 dollar par navire et 500 dollars par gare maritime). Les exploitants ont la responsabilité de l'entretien régulier et des réparations majeures des navires et des gares maritimes, alors que TC se charge des dépenses en immobilisations.
Le bureau régional de l'Atlantique du Groupe des programmes de TC négocie les ententes de contribution et supervise la prestation des services de traversier conformément aux ententes, avec l'appui de l'Administration centrale de TC (Direction générale des programmes aériens, maritimes et environnementaux au sein du Groupe des programmes).
Contributions
Le Programme a permis de verser les contributions financières suivantes pendant la période d'évaluation (2009-2010 à 2017-2018) :
| En millions de dollars | 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 | 2014-2015 | 2015-2016 | 2016-2017 | 2017-2018 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| CTMA | 8,9 | 11,4 | 12,9 | 14,5 | 13,0 | 14,8 | 14,0 | 14,7 | 17,9 |
| NFL | 6,8 | 9,7 | 10,1 | 11,6 | 10,3 | 10,1 | 10,2 | 16,0 | 12,4 |
| BFL | 7,2 | 3,3 | 3,3 | 6,7 | 5,1 | 7,7 | 7,4 | 9,9 | 8,4 |
| Total | 22,9 | 24,4 | 26,3 | 32,8 | 28,4 | 32,6 | 31,6 | 40,6 | 38,7 |
Ces chiffres correspondent aux contributions fédérales réelles mentionnées dans les Comptes publics du Canada. Outre ces contributions fédérales, Transports Canada perçoit des contributions du Nouveau‑Brunswick et de la Nouvelle‑Écosse (1 million de dollars par année de chaque province depuis 2006) pour le service entre Saint John et Digby. Les fonds mentionnés dans le tableau 1 ne tiennent pas compte des contributions provinciales. Ils ne tiennent pas compte non plus des investissements en immobilisations dans les gares maritimes et les navires provenant de TC, des autres coûts d'exploitations (p. ex., dragages et relevés), ni des salaires pour le Programme de TC. En 2010-2011, ces coûts complémentaires s'élevaient à environ 6,5 millions de dollars, soit 21 % des coûts totaux du Programme.
Les contributions du Programme ont augmenté au fil du temps. Le montant total des contributions versées aux trois exploitants au cours des neuf dernières années est passé de 22,9 millions de dollars en 2009-2010 à 38,7 millions de dollars en 2017-2018. L'augmentation de la contribution destinée à NFL en 2016-2017 est due aux réparations imprévues du NM Holiday Island. Les contributions financent une série de travaux d'entretien et de réparation sur les navires et les gares maritimes, y compris des inspections régulières et la mise en cale sèche exigées pour les navires de passagers.
Graphique 1 : contributions fédérales relatives aux services de traversier, de 2009-2010 à 2017-2018
La figure affiche des lignes brisées sur la période considérée. Quatre lignes sont représentées. Trois lignes correspondent aux contributions fournies à chacun des trois exploitants et la dernière ligne correspond au financement total consenti aux trois exploitants. Les lignes illustrent les différents montants annuels de 2009-2010 à 2017-2018, indiqués dans le tableau 1. Le total des contributions, qui s’élevait à 22,9 millions de dollars en 2009-2010 a atteint 38,7 millions de dollars en 2017-2018; la contribution de la CTMA est passée de 8,9 millions en 2009-2010 à 17,9 millions pendant la même période; la contribution de NFL est passée de 6,8 millions à 12,4 millions; et la contribution de BFL est passée de 7,2 millions à 8,4 millions de dollars pendant la même période.
Méthode d'évaluation
L'évaluation couvre la période de 2009-2010 à 2017-2018.
Le Programme a été évalué en 2003 et 2009. En 2015, le groupe des Politiques maritimes de TC a entrepris un examen des services de traversier de l'Est du Canada. L'examen comprenait des entrevues avec les intervenants et une analyse des options disponibles pour les futurs services de traversier. Sur la base de cette étude en profondeur, une « démarche d'évaluation calibrée » a été adoptée pour s'assurer de l'utilisation efficace des ressources d'évaluation, en s'intéressant surtout au rendement des services de traversier.
Après consultation avec la gestion du Programme, les secteurs suivants ont été choisis pour l'évaluation du rendement :
- niveau d'utilisation des traversiers;
- efficacité de l'exploitation;
- fiabilité des services;
- satisfaction de la clientèle.
Outre les éléments ci-dessus, l'évaluation portait sur la sécurité des services de traversier et l'entretien des biens connexes par rapport aux objectifs du Programme et au Cadre ministériel des résultats :
- sécurité des services de traversier;
- protection des biens des services de traversier.
L'étude de ces aspects s'est appuyée sur les documents et les renseignements du Programme fournis par des représentants du Groupe des programmes lors de rencontres, selon une démarche d'évaluation calibrée.
Constatations de l'évaluation
Pertinence
Constatation 1 : Le financement fédéral destiné au service de traversier entre les Îles de la Madeleine et Souris exploité par la CTMA respecte la Politique marine nationale en ce sens qu'il permet l'accès à des collectivités éloignées. Le financement fédéral destiné aux services de traversier entre Wood Islands et Caribou et entre Digby et Saint John, exploités respectivement par NFL et BFL, n'est toujours pas compatible avec cette politique.
En remplaçant en 1995 la Politique d'aide au transport maritime de 1976, la Politique marine nationale a restreint le champ des subventions accordées aux services de traversier aux obligations constitutionnelles et aux services destinés aux collectivités éloignées. Le soutien financier des trois services ne résulte pas d'une obligation constitutionnelle. En 2000, TC a changé la désignation du port de Cap‑aux‑Meules (Îles de la Madeleine) de port régional en port éloigné, ce qui signifie que le service apporte désormais un soutien à une collectivité éloignée. Même si des options de transport aérien sont disponibles vers les Îles de la Madeleine, le service de traversier reste le moyen le plus économique (pour transporter des marchandises, par exemple) pour la collectivité.
Les deux autres services de traversier ne desservent pas des collectivités éloignées et ne sont pas imposés par la Constitution, comme l'exige la Politique marine nationale. L'ouverture du pont de la Confédération en 1997 a permis de relier le continent à l'Île‑du‑Prince‑Édouard par la route. Le traversier entre Digby et Saint John relie le sud du Nouveau‑Brunswick au sud‑ouest de la Nouvelle‑Écosse, par la baie de Fundy. Même si la région de la côte orientale est généralement bien desservie par le réseau routier, les traversiers offrent aux collectivités une alternative de transport avantageuseNote de bas de page 1. Considéré comme un lien vital, le traversier est également vu comme un service essentiel pour les collectivités sur place, le tourisme et l'économie locale.
Les deux dernières évaluations ont souligné le manque de conformité avec la politique pour deux des trois services de traversier et il a été recommandé à TC de mettre au point une méthode visant à harmoniser le Programme et le cadre stratégique de TC.
Constatation 2 : Le Programme de contributions pour les services de traversier reflète la volonté du gouvernement de soutenir les services de traversier dans la région.
Le gouvernement fédéral a financé les services de traversier dès les années 1940 et jusqu'à maintenant. Régulièrement, les modalités du financement ont été revues en fonction des besoins. Au cours de la période étudiée, le gouvernement a débloqué des fonds et renouvelé le financement destiné aux exploitants de traversiers en 2011, 2014 et 2017.
Le gouvernement a également investi de manière importante dans sa flotte de navires. En 2015, il a remplacé un navire vieillissant assurant la desserte entre Digby et Saint John par le NM Fundy Rose. En outre, des réparations importantes ont été effectuées sur le NM Holiday Island à l'été 2016. Ce navire est l'un des deux utilisés pour la desserte entre Wood Islands et CaribouNote de bas de page 2.
Les coûts d'entretien des traversiers ont exercé une pression supplémentaire sur le budget du Programme. Ces dernières années, le gouvernement a exploré de nouvelles façons d'assurer les services de traversier, tout en continuant à desservir les collectivités locales selon la démarche actuelle. Le 31 mars 2020, les ententes de contribution en cours prendront fin.
Rendement
Pour étudier le rendement des services de traversier, les secteurs suivants ont été évalués :
| Secteur de rendement | Indicateurs |
|---|---|
| Taux d'occupation des traversiers | Taux de trafic de passagers Taux de trafic de véhicules |
| Efficacité de l'exploitation des traversiers | Taux d'occupation des ponts Taux de recouvrement des coûts |
| Fiabilité des services de traversier | Traversées effectuées conformément aux prévisions |
| Satisfaction de la clientèle envers les services de traversier | Résultats des sondages de satisfaction |
| Protection des biens du service de traversier | Activités entreprises pour protéger les biens du service de traversier |
| Sécurité des services de traversier | Événements liés à la sécurité à signaler |
Énoncé sommaire
Depuis 2009, le trafic de passagers et de véhicules est relativement stable pour les trois services de traversier. Les services assurés sont fiables et sécuritaires, répondent aux objectifs de rendement définis et satisfont les usagers.
Les services de traversier continuent de subir des déficits d'exploitation substantiels. L'augmentation des contributions s'explique principalement par l'entretien à effectuer sur une flotte vieillissante. Ces dernières années, des mesures stratégiques ont été prises pour l'entretien des biens des services de traversier. Les résultats de ces mesures n'étaient pas encore disponibles aux fins de la présente évaluation.
Taux d'occupation
Trafic de passagers
Sur l'ensemble des trois services de traversier, le nombre de passagers a atteint 327 760 (allers simples) en 2017-2018, contre 278 472 en 2009-2010 (voir le tableau 2). Cela représente une augmentation d'environ 2,1 % par année sur neuf ans. Le trafic a cependant augmenté à un rythme différent sur les trois routes de traversier. Le trafic sur la route entre Saint John et Digby a augmenté au rythme de 3,3 % par an, alors que celui des routes entre Wood Islands et Cariboo, et entre les Îles de la Madeleine et Souris, a augmenté respectivement de 1,8 % et 1,7 %. NFL reste le transporteur le plus important, avec un trafic de passagers près de trois fois supérieur à celui de BFL ou de la CTMA. Globalement, les trois services ont connu un volume de passagers relativement stable au fil des neuf dernières années (graphique 2).
| 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 | 2014-2015 | 2015-2016 | 2016-2017 | 2017-2018 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Passagers (aller simple) | |||||||||
| CTMA | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| NFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| BFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| Total | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
Graphique 2 : trafic de passagers, de 2009-2010 à 2017-2018
{supprimé AIPRP}
Trafic de véhicules
Constatation 4 : Le trafic de véhicules est relativement stable depuis 2009. Le nombre de véhicules de passagers est beaucoup plus important que celui des véhicules commerciaux. Pendant la période couverte par l'étude, les trois services de traversier ont transporté, en moyenne, 120 000 véhicules de passagers par an.
Les trois services ont transporté beaucoup plus de véhicules de passagers que de véhicules commerciaux (tableau 3). Les véhicules de passagers représentent de 80 % à 90 % du trafic de véhicules. Chaque année, les trois services ont au total transporté en moyenne 106 847 véhicules de passagers et 13 783 véhicules commerciaux entre 2009-2010 et 2017-2018.
NFL reste le transporteur le plus important, avec un trafic de véhicules de passagers de trois fois supérieur à celui de BFL ou de la CTMA, et un trafic de véhicules commerciaux de deux à trois fois supérieur à celui de BFL ou de la CTMA (graphiques 3a et 3b).
| 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 | 2014-2015 | 2015-2016 | 2016-2017 | 2017-2018 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Véhicules de passagers | |||||||||
| CTMA | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| NFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| BFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| Véhicules commerciaux | |||||||||
| CTMA | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| NFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| BFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
Graphique 3a : trafic de véhicules de passagers, de 2009-2010 à 2017-2018
{supprimé AIPRP}
Graphique 3b : trafic de véhicules commerciaux, de 2009-2010 à 2017-2018
{supprimé AIPRP}
Fiabilité des services de traversier
Traversées effectuées conformément aux prévisions
Constatation 5 : Les trois exploitants offrent des services de traversier fiables.
Être en mesure de respecter les horaires affichés est l'un des critères de rendement selon les ententes de contribution. Dans le cadre du processus de budgétisation annuel, TC définit des objectifs quant à la réalisation des traversées prévues et les exploitants doivent fournir des rapports mensuels précisant le nombre de traversées réelles.
Dans la période comprise entre 2015-2016 et 2017-2018, les trois exploitants ont atteint ou dépassé leurs objectifs concernant les traversées prévues (voir le tableau 4). Au cours des années précédentes (2011-2012 à 2014-2015), les exploitants avaient effectué toutes ou presque toutes (89 % à 100 %) les traversées prévues. Chaque année, les trois exploitants ont effectué au total environ 4 000 traversées. Compte tenu de ce chiffre, les exploitants ont assuré un service très fiable.
Les principaux facteurs responsables de l'annulation des traversées sont les mauvaises conditions météorologiques et les problèmes mécaniques sur les navires. En 2016-2017, après le retrait du service du NM Holiday Island en raison de réparations à effectuer d'urgence, le NM Confederation assurait seul le service entre les deux ports. Le nombre de traversées est passé de 2 984 (prévues) à 2 404 (réelles).
| 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 | 2014-2015 | 2015-2016 | 2016-2017 | 2017-2018 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Nombre de traversées prévues effectuées (allers retours) | |||||||||
| CTMA | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| NFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| BFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| Taux (%) de fiabilité du service – Pourcentage de traversées effectuées par rapport aux traversées prévues | |||||||||
| CTMA | - | - | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| NFL | - | - | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| BFL | - | - | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
Graphique 4 : taux (%) de fiabilité du service, de 2011-2012 à 2017-2018
{supprimé AIPRP}
Satisfaction de la clientèle
Constatation 6 : Les usagers sont satisfaits des services de traversier.
Les sondages de satisfaction de la clientèle font partie des rapports annuels à fournir dans le cadre des ententes de contribution. Les exploitants doivent confier le sondage de satisfaction de la clientèle à une société indépendante pendant la haute saison et présenter les résultats à TC. Le sondage doit tenir compte du service avant d'arriver à la gare maritime, du service à la gare maritime, du service à bord, du service d'embarquement et de débarquement, de l'expérience globale du service de traversier, ainsi que du rapport qualité-prix des traversées.
Le taux de satisfaction de la clientèle est élevé pour les trois exploitants. Il se situe généralement autour de 95 %, voire davantage (voir le tableau 5). En particulier, le taux de satisfaction des clients de la CTMA est {supprimé AIPRP} en moyenne annuelle, et pour BFL et NFL, il tourne autour {supprimé AIPRP} (graphique 5).
| 2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 | 2014-2015 | 2015-2016 | 2016-2017 | 2017-2018 | Moyenne | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| CTMA | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| NFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| BFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| Remarque : Les renseignements concernant la satisfaction de la clientèle ont commencé à être recueillis en 2011. | ||||||||
Graphique 5 : taux (%) de satisfaction des passagers, de 2011-2012 à 2017-2018
{supprimé AIPRP}
Efficacité de l'exploitation des traversiers
Taux d'occupation des ponts
Constatation 7 : Les trois exploitants ont atteint les taux d'occupation annuels des ponts fixés dans leurs ententes de contribution. Plus précisément, le taux d'occupation moyen annuel a été d'environ {supprimé AIPRP} pour les routes exploitées respectivement par BFL, NFL et la CTMA.
Le concept d'occupation de l'espace d'un navire est utilisé à diverses fins dans le transport maritime (stabilité du navire, rationalisation de l'utilisation de la capacité, etc.). La surveillance de l'occupation de l'espace d'un traversier permet d'examiner de possibles changements dans l'exploitation (p. ex. ajustement des horaires des traversées pour optimiser les départs, chargement, gestion du trafic aux heures de pointe, etc.).
L'utilisation de la capacité d'un traversier se mesure à l'occupation de ses ponts‑garages (occupation des ponts). Elle se calcule par traversée, en divisant le nombre de places occupées sur les ponts‑garages (en équivalents autos - EA) par le nombre total d'EA.
Le taux d'occupation des ponts varie tout au long de la période d'exploitation. Il est généralement plus élevé pendant la haute saison (été) et plus faible en saison basse et pendant l'intersaison. Même si les taux moyens annuels ne reflètent pas les différences de niveaux d'occupation des ponts au cours de l'année, ils sont utilisés pour suivre les changements d'année en année. Entre 2011-2012 et 2017-2018, le taux d'occupation cumulé des ponts des traversiers des trois exploitants se situe entre 53 % et 60 % chaque annéeNote de bas de page 3. Il existe cependant des différences persistantes entre les trois services de traversier en matière d'occupation des ponts. Le taux d'occupation des ponts des traversiers de la CTMA a toujours été supérieur à celui des deux autres exploitants. Ce n'est pas étonnant, étant donné que le service de traversier entre les Îles de la Madeleine et Souris joue dans les faits le rôle de Transcanadienne pour les collectivités. Cette différence s'est confirmée sur la période de l'étude, comme le montrent les taux d'occupation des ponts moyens annuels de la CTMA (80 %), de BFL (52 %) et de NFL (40 %).
Le taux moyen annuel d'occupation des ponts est de 40 % pour NFL. Il est assez faible par rapport à celui d'autres services de traversier. BFL, par exemple, a maintenu son taux d'occupation des ponts au-dessus de 50 % sur la plupart des années étudiées (tableau 6), et celui de la CTMA est généralement autour des 90 %, voire davantage, pendant la haute saison. Cette différence s'explique en partie par la nature éminemment saisonnière de la route exploitée par NFL. NFL commence et finit la saison sur la route entre Wood Islands (Î.-P.-É) et Caribou (N.-É.) avec un seul navire, puis utilise deux traversiers pendant 4 mois environ de la saison d'exploitation, y compris la haute saison d'été (globalement, le service est offert pendant huit mois de l'année). Le trafic saisonnier sur cette route dépend de l'affluence des touristes en été. À la fin de la saison d'été, le taux d'occupation des ponts chute, pouvant atteindre 22 % en novembre.
Même si les trois opérateurs atteignent chacun les objectifs fixés en matière d'occupation des ponts dans les ententes de contribution, force est de constater que les traversiers de BFL et de NFL fonctionnent en moyenne à la moitié de leur capacité, voire moins (respectivement 52 % et 40 %). {supprimé AIPRP}
| 2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 | 2014-2015 | 2015-2016 | 2016-2017 | 2017-2018 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| CTMA | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| NFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| BFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
- Les chiffres annuels d'occupation des ponts n'étaient pas disponibles pour 2009-2010 et 2010-2011.
- La CTMA fournit une plage d'occupation des ponts par saison.
- BFL fournit deux chiffres pour l'occupation des ponts pour deux traversiers – Le NM Princess of Acadia a été remplacé par le NM Fundy Rose en juillet 2015. Les deux navires possèdent une capacité différente et les ponts ne sont pas disposés de la même façon.
Graphique 6 : taux d'occupation des ponts, de 2011-2012 à 2017-2018
{supprimé AIPRP}
Recouvrement des coûts
Constatation 8 : Les trois exploitants font face à des déficits d'exploitation, en moyenne de 37 % à 45 % des coûts d'exploitation des routes, mais ils atteignent leurs objectifs en matière de recouvrement des coûts. Les déficits concernant les coûts d'entretien et de réparation des traversiers et des gares maritimes sont beaucoup plus importants.
Deux facteurs de coût sont à prendre en compte pour les services de traversier : (i) les coûts d'exploitation de la route, liés notamment au carburant, aux salaires, à l'assurance, à l'administration et au marketing; et (ii) les coûts de réparation et d'entretien des traversiers et des gares maritimes. Le profil de ces coûts n'était pas disponible au moment de l'évaluation. Les données de recouvrement des coûts dans le cadre de cette évaluation concernent les coûts cumulés d'exploitation des routes par rapport aux recettes – autrement dit la proportion des recettes par rapport aux dépenses d'exploitation.
Coûts d'exploitation
Les recettes d'exploitation proviennent majoritairement du prix des traversées. D'autres revenus ponctuels provenant d'autres sources peuvent s'y ajouter. La proportion entre les recettes et les dépenses d'exploitation permet de calculer le taux de couverture des frais d'exploitation des traversiers à partir des revenus.
Le tableau 7 montre ces proportions sur les neuf ans étudiés. Il faut noter que les coûts d'exploitation exprimés dans le tableau 7 ne représentent qu'une petite fraction des coûts totaux d'exploitation des traversiers, car ils ne tiennent pas compte des frais de réparation et d'entretien des navires et des gares maritimes, ni d'autres coûts connexes. {supprimé AIPRP}
| 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 | 2014-2015 | 2015-2016 | 2016-2017 | 2017-2018 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| CTMA | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| NFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
| BFL | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} | {supprimé AIPRP} |
{supprimé AIPRP}
Les variations de recouvrement des coûts observées dans le graphique 7a sont dues en partie aux interruptions de service (et par conséquent à la perte de revenus) associées à la flotte vieillissante. Compte tenu du vieillissement réel de la flotte, la proportion de recouvrement des coûts d'exploitation par rapport aux revenus provenant des tarifs des traversées continuera à être imprévisible.
Graphique 7a : proportion (%) entre les recettes et les dépenses d'exploitation, de 2009-2010 à 2017-2018
{supprimé AIPRP}
Chaque année, TC définit les objectifs de rendement pour les proportions de recouvrement des coûts dans les ententes de contribution. {supprimé AIPRP}. Les trois exploitants ont atteint ou dépassé les objectifs fixés pour le recouvrement des coûts sur cette période.
{supprimé AIPRP}
Même si les coûts de réparation et d'entretien des traversiers et des gares maritimes sont compris dans les fonds de contribution, ils sont comptabilisés à part des coûts d'exploitation de la route. En tant que propriétaire, TC supervise l'entretien des traversiers et des gares maritimes au moyen d'inspections annuelles et de programmes de réparation, et finance les coûts associés, selon les termes des ententes de contribution.
Pour connaître le poids des coûts d'entretien et de réparation sur le financement du Programme, nous avons examiné la hausse de la contribution par rapport aux différences de coûts d'exploitation et à l'indice des prix à la consommation (IPC). Comme le montre le graphique 7b, comparées à la hausse rapide du montant de la contribution, les différences de proportion entre les dépenses d'exploitation et les recettes par rapport à l'année de référence (2009-2010) ont été relativement stables sur les neuf dernières années. Cela tend à montrer que la hausse rapide du montant de la contribution est due en partie aux coûts croissants d'entretien et de réparation des traversiers et des gares maritimes vieillissants. La question du vieillissement des traversiers est examinée plus en détail dans la section suivante.
Graphique 7b : hausse du montant de la contribution et rapport entre coûts d’exploitation et recettes à partir de l’année de référence (2009-2010)
La figure affiche des lignes brisées sur la période considérée. Trois lignes sont représentées sur le graphique. L’une correspond à l’indice des prix à la consommation (IPC), l’autre aux dépenses d’exploitation par rapport aux recettes et enfin la troisième aux contributions. Le graphique présente la hausse du montant de la contribution par rapport aux variations des coûts d’exploitation, et par rapport à l’IPC, à partir de l’année de référence (2009-2010). Il en ressort que la contribution a été multipliée par 1,8 par rapport à l’année de référence. Pendant la même période, l’IPC a été multiplié par presque 1,2 par rapport à l’année de référence. En comparaison de l’augmentation rapide du montant de la contribution, les variations des dépenses d’exploitation par rapport aux recettes ont été assez stables à partir de l’année de référence, comprises entre 1,9 et 1,15.
Protection des biens des services de traversier
Constatation 9 : Il est apparu que deux traversiers sur quatre avaient besoin de réparations et d'entretien préventif supplémentaires. Les mesures récemment prises pour l'entretien des traversiers n'ont pas pu être évaluées par manque de résultats concrets.
La responsabilité de l'entretien des biens des services de traversier est partagée entre TC et les exploitants. TC, en tant que propriétaire des traversiers et des gares maritimes, est responsable des investissements en immobilisations nécessaires pour les remplacements et les mises à niveau. Par exemple, TC a remplacé le moteur principal du NM Holiday Island en 2013 et a acheté le NM Fundy Rose (avec un investissement d'environ 45 millions de dollars) en 2014 pour remplacer le NM Princess of Acadia sur la route entre Saint John et Digby. Conformément aux ententes de contribution, les exploitants procèdent aux travaux d'entretien de routine et aux travaux d'entretien majeurs hors immobilisations liés à l'usure et à la sécurité des traversiers et des gares maritimes. Il peut s'agir, par exemple, des révisions du moteur et de la boîte d'engrenages, des remplacements de filtre et de l'huile de graissage dans le cas des traversiers, ou alors de l'entretien de la rampe de chargement, de la passerelle de passagers et d'autres matériels portuaires, dans le cas des gares maritimesNote de bas de page 4.
Les activités d'entretien des biens des services de traversier sont intégrées au Programme. TC procède à des inspections annuelles des navires et les exploitants se chargent des travaux d'entretien de routine et majeurs précisés dans les rapports d'inspection. Le Programme confirme dans le « Plan et rapport des travaux d'entretien et de réparation » et les « Attestations des réparations et entretien » (dans les annexes des ententes de contribution) que l'entretien requis a été effectué dans le cadre du processus de financement annuel. L'ensemble des travaux doit être effectué conformément à la réglementation canadienne et aux normes de l'industrie, c'est à dire en respectant les normes des sociétés de classification et de l'Organisation maritime internationale, la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada et les règlements connexes. Le Programme finance les dépenses admissibles pour les réparations et l'entretien, y compris le service d'entretien hors de l'eau (mise en cale sèche) des traversiers.
Selon les données du Programme, deux des traversiers sont proches de la fin de leur durée de vie utile. Le plus ancien est le NM Holiday Island (48 ans; construit en 1971), suivi du NM Madeleine (38 ans; construit en 1981).
Après les réparations imprévues effectuées sur le MV Holiday Island à l'été 2016, TC a mis en place de nouvelles mesures destinées à renforcer la surveillance du Programme. Exemples de mesures : (i) une nouvelle équipe pour gérer, hiérarchiser et faire avancer tous les projets importants concernant les navires, et pour superviser l'entretien effectué par les exploitants; (ii) une approche préventive et proactive des projets importants liés à la santé et à la sécurité; (iii) des visites plus nombreuses et régulières sur le terrain par des conseillers techniques avec consignation des mesures d'entretien à effectuer par les exploitants; (iv) des inspections complètes effectuées par des entreprises tierces au moins tous les quatre ans, afin de planifier et de hiérarchiser les projets d'entretien; (v) la clarification des attentes vis-à-vis des exploitants en matière d'entretien, en ajoutant notamment à l'entente de contribution une attestation certifiant que l'exploitant respecte les exigences d'entretien des traversiers.
La tension sur les coûts du Programme s'explique en grande partie par l'obligation d'entretenir une flotte vieillissante. TC s'efforce d'entretenir ces biens, tout en essayant d'avoir une vision à long terme.
Sécurité des services de traversier
Constatation 10 : L'exploitation des services de traversier est globalement sécuritaire.
La première et la plus importante responsabilité de TC est d'assurer la sécurité du système de transport au Canada. Dans les ententes de contribution, le Programme fixe des exigences de sécurité poussées pour l'exploitation des services de traversiers et l'entretien des navires et des gares maritimes. Les exploitants ont la responsabilité de gérer, d'exploiter et d'assurer l'entretien des services de traversier en respectant les exigences de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada. Cela signifie de respecter les exigences réglementaires concernant les traversiers, la machinerie et le matériel; l'exploitation des traversiers; le travail du capitaine et de l'équipage; les procédures d'urgence; la formation de l'équipage à la sécurité; et l'information à bord sur la sécurité destinée aux passagers. La vérification du respect des exigences s'effectue par l'intermédiaire des inspections de TC et la certification annuelle de conformité de l'exploitant par rapport à la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, ainsi que par les certifications précédemment mentionnées concernant l'entretien et les réparations des navires. Les exploitants ont également l'obligation de signaler au Bureau de la sécurité des transports les événements, les incidents et les défaillances notables. Des inspections réglementaires ont été menées dans le cadre du Programme et les problèmes liés à la sécurité ont été traités conformément aux modalités de l'entente.
Événements liés à la sécurité à signaler
Au cours de la période d'évaluation, six événements notables se sont produits sur les traversiers. Les dossiers suivants ont été enregistrés auprès du Bureau de la sécurité des transports :
| Nom | Accident | Incident | Description |
|---|---|---|---|
| NM Holiday Island | 1 | - | Échouage (juillet 2009) |
| NM Fundy Rose | 1 | - | Heurt violent (novembre 2015) |
| NM Confederation | - | 1 | Risque de collision (mai 2017) |
| NM Princess of Acadia (remplacé par le NM Fundy Rose en 2014) |
1 | 2 | Échouage (novembre 2013) Défaillance totale de la machinerie/des systèmes techniques (avril 2009/août 2009) |
| Source : Bureau de la sécurité des transports, en date d'octobre 2018. Les accidents maritimes sont des événements aux conséquences graves pouvant entraîner des décès, des blessures, le naufrage ou l'échouage du navire. Les incidents maritimes englobent des événements tels que la chute d'une personne par‑dessus bord, un risque de collision ou une défaillance totale du matériel de navigation. Pour plus de détails, consultez la Politique de classification des événements du Bureau de la sécurité des transports. | |||
Au cours de la même période, ce sont 100 événements impliquant des traversiers qui se sont produits dans la région de l'Atlantique (graphique 8). Les six événements mettant en cause les traversiers du Programme représentent 6 % du total des événements qui se sont produits dans la région de l'Atlantique sur dix ans. Les quatre traversiers ont effectué, au total, plus de 4 000 traversées par année. Compte tenu du niveau de service offert par les exploitants, on peut considérer que le bilan de sécurité des opérations maritimes est relativement bon.
Graphique 8 : événements impliquant des traversiers dans la région de l’Atlantique, de 2009 à 2018
La figure affiche des barres superposées sur la période considérée. Les barres superposées représentent les neuf années de 2009 à 2018. Chaque barre est constituée du nombre d’incidents qui surmonte le nombre d’accidents, le tout formant le nombre total d’événements liés à la sécurité signalés. En 2009, 15 accidents et 7 incidents, pour un total de 22 événements, ont été à déplorer dans la région de l’Atlantique. Parmi ceux-ci, 1 accident et 2 incidents concernaient les traversiers du Programme. Entre 2009 et 2018, 100 événements se sont produits au total dans la région de l’Atlantique. Six événements, mentionnés dans le tableau 8, concernaient les traversiers du Programme.
Remarque : Trois accidents et trois incidents concernent les traversiers du Programme. Les chiffres 1 et 2 les représentent.
Conclusion
Les Services d'évaluation et de conseils ont entrepris la présente évaluation principalement dans le but de satisfaire aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor du Canada, qui requièrent d'évaluer tous les cinq ans les programmes qui transfèrent de manière continue des contributions supérieures à 5 millions de dollars par année. Pour ce faire, nous avons adopté une démarche calibrée, étant donné que le problème fondamental de ce programme est bien connu et bien documenté, et que notre évaluation n'apporterait pas de constatations supplémentaires. Au cours de la dernière décennie, le coût de la prestation du Programme a considérablement augmenté (presque multiplié par trois), en raison principalement de la nécessité d'entretenir une flotte de navires et des gares maritimes vieillissantes appartenant à TC. Il est fortement probable que ces coûts continueront d'augmenter. Des documents prouvent également qu'une approche viable et à long terme est nécessaire pour soutenir ces services.
Dans ce contexte, notre évaluation s'est surtout penchée sur le rendement des services de traversier. Nous avons également étudié la pertinence du Programme – qui est une exigence de la Loi sur la gestion des finances publiques.
À l'image des deux dernières évaluations, nous ne pouvons que constater, concernant la pertinence, que le programme de financement n'est pas en phase avec le cadre stratégique de TC, puisque deux des trois services actuellement financés ne sont ni destinés aux collectivités éloignées ni exigés par la Constitution.
En ce qui concerne le rendement, les données montrent que les niveaux de trafic sont restés plus ou moins stables au cours de la période d'évaluation. De même, il y a eu peu de changement dans les configurations du trafic en ce qui concerne les variations saisonnières. Les traversiers assurent la prestation des services de traversée convenus, quels que soient les niveaux et les configurations du trafic. Les taux d'occupation des ponts fluctuent donc au fil des ans.
Les trois services fonctionnent avec des déficits d'exploitation substantiels. Comme indiqué précédemment, les exploitants doivent également faire face aux coûts d'entretien et de réparation des traversiers, qui sont importants et en constante augmentation. Malgré ces défis, les faits montrent que les exploitants continuent d'offrir des services de traversier fiables et sécuritaires, à la satisfaction des usagers.
Annexe : Références
- Politique maritime nationale, Transports Canada, 1995.
- Profil de l'information sur le rendement de l'infrastructure de transport, Transports Canada, 2017
- Évaluation du Programme de contributions pour les services de traversier, Transports Canada, 2009.
- Performance Review of the Efficiency of BC Ferries, British Columbia Ferry Commission, 2015
- Ententes de contribution
- Une approche à long terme fiable pour les services de traversiers de l'Est du Canada (communiqué de presse), Transports Canada, 2017
- Données sur le trafic des services de traversier compilées par le Programme de contributions pour les services de traversier
- Données sur l'occupation des ponts compilées par le Programme de contributions pour les services de traversier
- Données financières compilées par le Programme de contributions pour les services de traversier
- Données sur les traversées compilées par le Programme de contributions pour les services de traversier
- Données sur la satisfaction de la clientèle compilées par le Programme de contributions pour les services de traversier