Février 2018
Table des matières
- Sommaire
- Énoncé de conformité
- 1. Introduction
- 2. Constatations, conclusions et recommandations
- 3. Recommandations et plan d'action de la direction
Sommaire
L'accès à des données et à des outils d'analyse de qualité est essentiel pour permettre à Transports Canada d'élaborer des conseils, de formuler des options, d'élaborer des politiques et des règlements, d'exécuter des programmes et d'appuyer la prise de décisions. De plus, le gouvernement du Canada dans son ensemble cherche à transformer les technologies de l'information (TI) et la gestion de l'information (GI) en milieu de travail afin d'offrir les services de façon aussi efficace et efficiente que possible. C'est pourquoi il est essentiel d'adopter une approche solide et cohérente dans l'offre de solutions de GI/TI.
La présente vérification a été ajoutée au Plan de vérification ministériel pour appuyer une initiative de transformation et de renouvellement de l'ensemble du programme que l'organisation de GI/TI de Transports Canada entreprend. Elle a permis d'examiner les contrôles clés qui devraient être en place pour s'assurer que la GI/TI dispose de processus efficaces d'appui aux opérations quotidiennes et aux grands projets et investissements. Nous avons examiné les principaux contrôles en matière de gestion financière, d'approvisionnement et de dotation. Leur lien avec la gouvernance et la surveillance, ainsi qu'avec la gestion de projets, a également fait partie de cet examen.
Dans l'ensemble, la vérification a permis d'établir que les contrôles internes en matière de finances, d'approvisionnement et de dotation sont en place et sont efficaces pour les activités quotidiennes autres que les projets. La surveillance et l'orientation fonctionnelles des Finances ministérielles, des Services des marchés et des Ressources humaines sont bien établies pour les activités quotidiennes et sont suivies par l'organisation de GI-TI.
Les aspects à améliorer se concentrent particulièrement autour des projets de GI-TI, car ces projets sont généralement plus complexes que les activités quotidiennes et peuvent parfois se dérouler sur plusieurs années. Dans le présent rapport, ils sont regroupés en deux thèmes : la gestion et la supervision des projets, et les services professionnels en GI-TI.
Gestion et supervision des projets
Il faut améliorer la surveillance de la gestion des projets afin de produire des rapports et d'évaluer les coûts de projets avec plus d'exactitude, qui serviront de base à l'évaluation de l'optimisation des ressources des projets de GI-TI.
Services professionnels en GI-TI
Même si l'approvisionnement de TC en GI-TI est conforme aux politiques du gouvernement du Canada, la vérification a permis de reconnaître la nécessité de mieux gérer le rendement des ressources contractuelles afin de réduire les risques de dépassement de coûts et de retards dans les projets.
En résumé, la vérification a permis de formuler trois recommandations visant à aider la haute direction à cibler ses efforts pour améliorer la gestion de l'organisation de GI-TI afin de continuer à assurer une prestation de programmes efficace et efficiente.
Énoncé de conformité
Cette vérification est conforme aux normes de vérification interne du gouvernement du Canada, appuyées par les résultats d'une évaluation externe du Programme d'assurance et d'amélioration de la qualité de la Vérification interne.
Dave Leach (CIA, MPA), directeur, Services de vérification et de conseils
Martin Rubenstein (CPA, CIA, CFE), dirigeant principal de la vérification et de l'évaluation
1. Introduction
1.1 Objet
La présente vérification a été ajoutée au Plan de vérification ministériel afin d'appuyer un projet de renouvellement et de transformation complète du programme entrepris par l'organisation de Gestion de l'information et de technologie de l'information (GI-TI) au sein de Transports Canada (TC). Pour la première étape d'évaluation de l'état actuel, le directeur général, Direction générale des services de gestion de la technologie et de l'information et agent principal de l'information (DG DSGTI/API), a fait appel à Gartner Inc. afin d'examiner la maturité de ses domaines opérationnels et de les comparer à ceux des autres ministères, de manière à repérer les aspects à améliorer. Pour gagner en perspective et en assurance, la vérification interne a évalué les processus opérationnels et les contrôles de gestion liés à la gestion financière, à l'approvisionnement et à la dotation qui sont essentiels à l'établissement d'un cadre de saine gestion pour soutenir l'exécution des fonctions de GI-TI au sein de TC.
1.2 Contexte
Transports Canada (TC) a recours à des politiques, des programmes, des mesures législatives, des règlements et des lignes directrices pour fournir aux Canadiens un système de transport sécuritaire, sûr, efficace, propre et durable. Il doit absolument disposer d'outils d'analyse et de données de qualité lui permettant de formuler des conseils, de mettre au point des solutions, d'élaborer des politiques et des règlements, d'exécuter des programmes et de soutenir le processus décisionnel. Qui plus est, le gouvernement du Canada dans son ensemble cherche à transformer la technologie de l'information (TI) et la gestion de l'information (GI) dans le lieu de travail de manière à fournir des services avec le plus d'efficacité et d'efficience possible. C'est pourquoi une approche solide et cohérente en matière de prestation de solutions de GI-TI est cruciale.
Les services de GI-TI de TC sont assurés par la Direction générale des services de gestion de la technologie et de l'information (DSGTI), située dans la région de la capitale nationale (RCN), et ils sont soutenus par des équipes de GI-TI réparties entre cinq bureaux régionaux relevant de la DSGTI. Le personnel de GI-TI travaille en étroite collaboration avec les secteurs de programme de TC dans le but de [traduction] « fournir un environnement de GI-TI fiable, sûre, moderne et durable et, par son leadership et son expertise, des services, de la gérance et des solutions aux clients et aux intervenants soutenant le mandat de TC et du gouvernement du Canada »Footnote 1.
Le tableau suivantFootnote 2 dresse la liste des onze services principaux fournis dans les quatre directionsFootnote 3 au sein de la GI-TI :
| Nom du service
|
Gestion de l'info
|
Arch. et plan.
|
Op. de prod.
|
SGA
|
Définition
|
|---|---|---|---|---|---|
|
Contrôle de l'accès |
X |
Les ressources affectées aux opérations d'infrastructure exercent les activités liées à l'autorisation, à la modification et au refus d'utilisation d'un système ou de ses composantes au nom du propriétaire des systèmes. |
|||
|
Services d'élaboration d'applications, d'entretien et de soutien |
X |
La gestion des projets et les activités qui appartiennent au cycle d'élaboration des systèmes (CES) [c.-à-d. l'analyse fonctionnelle, l'architecture, la conception, le codage, les tests, la rédaction technique et la mise en œuvre], selon leur connexion au logiciel. Les services d'entretien et de soutien des applications comprennent, les améliorations mineures, les corrections de bogues, l'entretien adaptatif et le soutien aux utilisateurs finaux. |
|||
|
Gestion des ressources en données |
X |
L'élaboration et l'application des architectures, des politiques, des pratiques et des procédures servant à correctement gérer le cycle d'évolution structuré des données. |
|||
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Productivité bureautique |
X |
La prestation de soutien fonctionnel et technique aux utilisateurs finaux et la préparation de documents relativement aux appareils mobiles et de bureau, ainsi qu'aux applications ministérielles. |
|||
|
Gestion des documents, des registres et du courrier |
X |
La gestion des documents physiques et électroniques (y compris le contrôle d'accès au contenu du SGDDI), des registres et du courrier et des colis entrants et sortants. |
|||
|
Conseils et directives de GI |
X |
Conseils, directives, sensibilisation et formation en matière de politique de GI, de plans opérationnels, stratégiques et d'investissement, d'objectifs, d'instruments de politique et de cours de formation de GI |
|||
|
Services de sécurité de la GI/TI |
X |
Réponses, conseils, directives, évaluation des risques à la sécurité, politique, normes de formation et rapports de conformité concernant la sécurité relative aux incidents et événements. Mise en œuvre et soutien des solutions de communication sécuritaire, des services de sécurité du périmètre et de la destruction des supports électroniques. |
|||
|
Conseils et directives de TI |
X | X |
Conseils, directives, sensibilisation et formation en matière de gouvernance de TI, d'architecture, de planification stratégique, de mesure du rendement et de politique, d'activités de gestion de projets et de produits de communication. |
||
|
Administration et entretien de l'infrastructure |
X | X | X |
Formulation, entretien et soutien des solutions technologiques et des documents connexes tout au long du cycle d'évolution des solutions. Activités comprises : installation, configuration, suivi, dépannage, mise à niveau, mise à jour, etc. |
|
|
Services des rapports administratifs |
X | X | X | X |
Préparation régulière d'information à l'intention des preneurs de décisions au sein d'une organisation afin de les soutenir dans leur travail. |
|
Services d'approvisionnement |
X |
Gestion des achats de matériel et de logiciel de TI, ainsi que d'autres contrats d'approvisionnement, tout au long du processus d'approvisionnement. |
Services partagés Canada (SPC) est responsable de la prestation de services de réseau et de centre de données aux organisations partenaires. Cela crée une dépendance envers SPC pour l'approbation des ressources servant à soutenir les activités continues et le développement de nouvelles applications à Transports Canada.
L'organisation de GI-TI avait traversé une période de transition de plusieurs années avant cette vérification. Les évolutions technologiques rapides dans le secteur des transports ont engendré des possibilités et des difficultés pour l'organisme de réglementation qu'est TC. Par conséquent, les demandes de soutien à l'organisation de GI-TI ont augmenté. En outre, le départ à la retraite de quelques gestionnaires de longue date de la DSGTI en 2015 a donné l'occasion de redémarrer et de recentrer l'organisation de GI-TI.
En mai 2016, TC a nommé le directeur général actuellement en poste de la DSGTI, ainsi que l'API de TC. Le nouvel API a demandé une évaluation multidimensionnelle de l'état actuel afin de mieux comprendre les difficultés et les possibilités qui s'offrent actuellement à l'organisation de GI-TIFootnote 4. La présente vérification fait partie de l'évaluation de l'état actuel et met l'accent sur les pratiques de gestion et les contrôles internes liés aux finances, à la dotation et aux activités d'approvisionnement.
1.3 Objectif, portée, démarche et critères de la vérification
1.3.1 Objectif de la vérification
La vérification a porté sur les principaux contrôles qui devraient être mis en place pour s'assurer que la GI-TI a des processus efficaces permettant de soutenir la prestation des activités quotidiennes et la réalisation de projets et d'investissements importants. Nous avons examiné les principaux contrôles en matière de gestion financière, d'approvisionnement et de dotation. Leur relation avec la gouvernance et la surveillance, ainsi qu'avec la gestion des projets, a également fait partie de cet examen.
1.3.2 Portée de la vérification
La vérification a examiné les processus, les pratiques et les activités qui se sont déroulés pendant les exercices 2015-2016 et 2016-2017. Elle couvre les activités quotidiennes de la GI-TI dans la région de la capitale nationale et dans les régions, ainsi que certains projets de GI-TI.
1.3.3 Méthode de vérification
La méthode de vérification a comporté les activités suivantes :
- l'examen des documents d'orientation fonctionnelle pertinents, notamment les politiques, les lignes directrices et les cadres;
- la tenue d'entrevue avec les gestionnaires délégués, le personnel fonctionnel et d'autres intervenants du Ministère prenant part aux activités et aux projets de GI-TI;
- l'examen des processus, des procédures et des outils actuels en fonction du cycle de vie des projets retenus;
- l'examen d'un échantillon de transactions retenues afin de confirmer qu'elles sont conformes : à l'autorité déléguée et à la séparation des tâches; à la gestion des projets, à la dotation, aux exigences d'approvisionnement et aux limites imposées à l'utilisation des fonds du crédit 5 (Immobilisation);
- la recherche d'autres solutions potentielles et utilisées par d'autres organisations du gouvernement fédéral.
1.3.4 Critères de vérification
Les critères suivants ont servi à évaluer les principaux contrôles de la gestion financière, de la dotation et de l'approvisionnement :
Gestion financière
Nous nous attendions à ce qui suit :
- l'estimation des coûts et des efforts déployés pour les activités quotidiennes de GI-TI et les projets et investissements importants repose sur des données et des méthodologies fiables;
- les approbations, les processus, la surveillance et la production de rapports respectent les limites imposées à l'utilisation des fonds du crédit 5;
- la planification, les approbations, les processus, la surveillance et la production de rapports financiers relatifs aux activités principales d'entretien et de prestation de services soutiennent la gestion opportune, le processus décisionnel et la supervision efficace des activités de GI-TI;
- les gestionnaires délégataires et les bureaux de soutien fonctionnel ont les outils nécessaires pour prévoir et surveiller les heures supplémentaires et ils savent comment les utiliser efficacement.
Dotation
Nous nous attendions à ce qui suit :
- les mesures de dotation, y compris celles prises à l'endroit des nouveaux employés et des nominations intérimaires, sont conformes aux processus et aux valeurs du gouvernement du Canada. Par exemple, les mesures de dotation sans concours sont justifiées et elles ont été approuvées par le niveau de gestion approprié.
Approvisionnement
Nous nous attendions à ce qui suit :
- l'approvisionnement en biens et en services est conforme aux exigences du mécanisme d'approvisionnement et il respecte les autorités déléguées. Par exemple, les mesures d'approvisionnement non concurrentiel sont justifiées et elles ont été approuvées par le niveau de gestion approprié;
- les gestionnaires délégataires et les bureaux de soutien fonctionnel ont les outils nécessaires pour soutenir l'approvisionnement et ils participent pleinement à la gestion et à la clôture des contrats afin de s'assurer de leur conformité en vertu des modalités convenues (p. ex. budget, produits livrables et échéances);
- les pratiques et les processus, dont les mécanismes d'évaluation et de mesure du rendement des ressources à forfait, sont en place pour assurer une gestion efficace des fournisseurs au sein de la GI-TI.
En appui aux principaux contrôles de gestion financière, de dotation et d'approvisionnement, ces critères supplémentaires ont aussi été examinés :
Gestion de projets
Nous nous attendions à ce qui suit :
- l'information, les processus et les outils sont disponibles et ils permettent de soutenir une planification et un choix de projets et d'investissements importants en GI-TI efficaces et efficients;
- les processus, les outils, la surveillance et la production de rapports relatifs à la gestion des projets facilitent la communication entre la GI-TI et ses clients et ils soutiennent l'achèvement des projets et des investissements importants de GI-TI de façon opportune, économique et efficace.
Gouvernance et supervision
Nous nous attendions à ce qui suit :
- les organismes de surveillance ministérielle, soit le Comité exécutif de gestion (CGX), le Comité de gestion des ressources (CGR), les Comités des activités de programme (CAP), le Bureau de gestion de projet de l'organisation (BGPO), le Secrétariat de la surveillance des projets (SSP), le Comité de la haute direction sur l'examen de l'approvisionnement et la haute direction de GI-TI, ont à leur disposition des renseignements exacts et fournis en temps opportun. Ces renseignements sont essentiels au soutien de la surveillance et de l'établissement des ressources des activités quotidiennes de GI-TI, ainsi que des projets et des investissements importants;
- les rôles et responsabilités des gestionnaires et des bureaux de soutien fonctionnel (SSP, approvisionnement en GI-TI, conseiller en gestion financière, conseiller en ressources humaines, contrats) sont clairement définis, documentés, communiqués et compris au sein de la GI-TI.
1.4 Structure du rapport
Pour chaque niveau de constatations, nous avons fourni des renseignements contextuels, un sommaire de ce à quoi nous nous attendions et ce que nous avons constaté et, au besoin, nous avons formulé des recommandations. La dernière partie du rapport contient le plan d'action de la direction pour réagir aux recommandations issues de la vérification.
2. Constatations, conclusions et recommandations
Conclusion générale
La vérification a permis d'établir que les contrôles internes en matière de finances, d'approvisionnement et de dotation sont en place et sont efficaces pour les activités quotidiennes autres que les projets. La surveillance et l'orientation fonctionnelles des Finances ministérielles, des Services des marchés et des Ressources humaines sont bien établies pour les activités quotidiennes et sont suivies par l'organisation de GI-TIFootnote 5. Les aspects à améliorer se concentrent particulièrement autour des projets de GI-TI, car ces projets sont généralement plus complexes que les activités quotidiennes et peuvent parfois se dérouler sur plusieurs années. Le tableau ci-après résume les constatations de la vérification interne par rapport aux critères évalués :
| Processus en place |
Répond aux attentes? |
|---|---|
|
Gestion financière |
|
|
Établissement du coût des activités quotidiennes et des grands projets |
N |
|
Utilisation des fonds du crédit 5 – Immobilisation |
O |
|
Planification, budgétisation et prévision des activités hors projet |
O |
|
Gestion des heures supplémentaires |
O |
|
Approvisionnement |
|
|
Respect des règles d'approvisionnement |
O |
|
Gestion du cycle de vie des contrats |
O |
|
Gestion des fournisseurs |
N |
|
Dotation |
|
|
Respect des règles de dotation |
O |
|
Gestion de projets |
|
|
Planification et approbation |
N |
|
Gestion des projets de GI-TI |
N |
|
Gouvernance |
|
|
Information pour la prise de décisions |
N |
|
Rôles et responsabilités |
N |
Comme bon nombre des constatations sont interreliées, ce rapport les regroupe en deux thèmes : la gestion et la supervision des projets, et les services professionnels en GI-TI.
2.1 Gestion et supervision des projets
Contexte
Les projets de GI-TI concernent la conception, le développement et le déploiement d'applications nouvelles, révisées ou commerciales. Ces projets visent à obtenir des résultats opérationnels définis dans un délai établi. Ils font généralement intervenir au moins deux parties : une organisation interne « cliente » responsable de la définition de ses besoins opérationnels, et une organisation de GI-TI responsable de la traduction des besoins du client en capacités de GI-TI à acquérir à l'externe ou à créer à l'interne. Les projets de GI-TI sont indispensables à la réussite des organisations du gouvernement fédéral, car l'accès à des données et à des outils d'analyse de qualité est essentiel pour fournir des services au public. Ils se distinguent des activités quotidiennes et présentent les difficultés suivantes, puisqu'en règle générale :
- ils mettent en jeu une transformation généralisée des activités dans l'ensemble d'une organisation;
- ils touchent de nombreux intervenants et traversent les frontières ministérielles et administratives, en raison de la structure horizontale des projets, et sont mis en œuvre dans des activités existantes complexes;
- ils exigent que la direction prenne des décisions pendant la durée des projets, en raison de leurs importants coûts de fonctionnement;
- ils dépendent d'un haut niveau de surveillance exercé par la direction et d'une grande rigueur commerciale.
En raison de ces difficultés, l'organisation de GI-TI et ses clients opérationnels doivent généralement leur consacrer un temps et une énergie considérables pour assurer leur succès. Cela crée souvent un environnement sous haute pression qui peut inciter l'équipe de projet à faire état de la situation du projet sous un jour plus favorable que la réalité. Toutefois, les clients opérationnels n'ont habituellement pas les connaissances et l'expérience en gestion de projets en GI-TI requises pour détecter les irrégularités, les erreurs ou les hypothèses dans les renseignements qu'ils reçoivent. C'est pour cette raison que l'on fait souvent appel à un bureau de gestion de projet (BGP) qui a pour rôle important d'inculquer une discipline dans les aspects de planification, de surveillance et de production de rapports des projets de GI-TI et de permettre aux clients de se concentrer sur leurs propres besoins opérationnels.
À l'heure actuelle, il existe au sein de TC deux organisations semblables à un BGP qui participent aux projets de GI-TI. Le Bureau de gestion de projet de l'organisation (BGPO), sous l'égide des Finances ministérielles, est responsable de la supervision de tous les projets (p. ex., GI-TI, immobilier, approvisionnement en aéronefs) inclus dans le plan d'investissement de TC. De son côté, le Secrétariat de la surveillance des projets (SSP) de la DSGTI est responsable de la supervision des projets inclus dans la stratégie de GI-TI de TC.
Ce à quoi nous nous attendions
Nous nous attendions à ce que l'information, les processus, les outils et les structures de surveillance nécessaires soient en place pour appuyer la planification, la sélection, la gestion et la surveillance efficaces, efficientes et opportunes des projets de GI-TI.
Ce que nous avons constaté
Les fonctions du bureau de gestion de projet de TC sont associées à une responsabilité limitée de la surveillance et ne facilitent pas une production de rapports et une estimation des coûts de projet exactes, ce qui réduit ainsi la capacité de déterminer l'optimisation des ressources des projets de GI-TI.
Lacunes dans la fonction du BGP de TC
Le BGPO a pour principale responsabilité de faciliter les activités annuelles de planification des investissements de TC. Cela comprend l'élaboration d'une méthode de classement des projets basée sur les priorités ministérielles, l'affectation des fonds à différentes stratégies d'investissement (p. ex., GI-TI, Sécurité et sûreté) et la compilation de la liste des projets auprès des responsables de la stratégie d'investissement aux fins d'approbation par la haute direction. En raison de la nature horizontale de son travail, le BGPO n'est pas bien placé pour remettre en question l'exactitude des renseignements fournis concernant chaque projet individuel relevant de la stratégie de GI-TI.
Contrairement au BGPO, le SSP de la DSGTI a été établi précisément pour surveiller les projets de GI-TI. Toutefois, il a connu une réduction substantielle de ses responsabilités de surveillance des projets de GI-TI au cours des quelques dernières années. Les pressions exercées par les clients opérationnels et l'ancienne direction de la DSGTI, qui ont poussé à la rationalisation du processus d'approbation des projets, ont presque éliminé le rôle d'équilibre des pouvoirs du SSP en ce qui concerne les projets de GI-TI. Aujourd'hui, le SSP sert principalement d'ensemble de connaissances sur les pratiques de gestion de projets de la DSGTI seulement; il n'a plus le pouvoir de faire appliquer le cadre de gestion de projets de la DSGTI ou de remettre en question la validité des renseignements sur les projets dans les documents de planification et les rapports.
En sus du BGPO et du SSP, d'autres organismes de supervision participent habituellement à la surveillance de l'état des projets de GI-TI (p. ex., comité directeur du projet, comité des projets de la DSGTI). Ces comités peuvent être composés uniquement de membres de la DSGTI, ou de représentants de la DSGTI et des clients opérationnels. Toutefois, ils font principalement figure d'organismes décisionnels et ne sont pas bien placés pour fournir des conseils en gestion de projets ou pour assurer la qualité et l'exactitude des renseignements sur les projets.
La vérification s'est penchée sur un petit nombre de projets de GI-TI afin d'examiner les liens entre la gestion financière et la gestion des projets. À la suite de l'examen, nous avons relevé dans les structures de gestion de projets de la DSGTI certaines faiblesses qui nuisent à la production des rapports et à l'estimation des coûts des projets. Les auteurs de la vérification interne estiment que les faiblesses sont attribuables soit directement, soit indirectement à des lacunes dans la fonction du BGP, comme indiqué ci-dessous.
Renseignements peu fiables sur le coût des projets
Comme l'évaluation de l'état actuel menée par Gartner le fait ressortir, il régnait au sein de la DSGTI une culture de longue date qui voulait que l'état des projetsFootnote 6 soit présenté favorablement dans les rapports. De ce fait, les problèmes tels que les retards ou les dépassements de coût surprenaient souvent les clients opérationnels de la DSGTI, car ils n'étaient pas toujours mentionnés dans les rapports sur l'état d'avancement des projets.
L'API actuellement en poste, ayant été mis au courant de la situation, a communiqué l'importance qu'il y a à « dire la vérité à ceux qui sont au pouvoir » à l'ensemble du personnel de la DSGTI. Les entrevues menées auprès du personnel et des clients de la DSGTI indiquent que la situation s'est améliorée et que les équipes des projets de GI-TI se sentent désormais plus à l'aise pour faire état des problèmes dans les mises à jour sur l'état des projets.
Malgré quelques améliorations récentes dans ce domaine, l'exactitude des coûts partagés (p. ex., salaires du personnel et entrepreneurs) entre plusieurs projets reste problématique. À l'heure actuelle, on affecte le coût des ressources partagées à chaque projet au début de chaque année, afin de simplifier la gestion financière. En raison de l'incertitude présente au moment où les budgets et les prévisions de projet sont établis, il faudrait assurer une surveillance active et apporter des ajustements aux prévisions à intervalles réguliers pour veiller à ce que les dépenses des projets soient comptabilisées avec exactitude dans le système financier. Toutefois, les responsables de projetsFootnote 7 ne disposent actuellement d'aucune mesure incitative ni d'aucun mécanisme (p. ex., système d'enregistrement du temps consacré à une activité) pour assurer le suivi, la surveillance et l'ajustement des coûts partagés entre projets au sein de leur portefeuille. Par conséquent, les dépenses figurant dans les rapports sur l'état d'avancement des projets s'écartent souvent très peu des estimations des coûts initiales, mais il est impossible de valider l'exactitude des rapports. Selon les responsables de projets interrogés, cette situation découle principalement d'un problème d'opportunisme plutôt que de pressions exercées par la direction pour présenter les coûts des projets sous un jour positif.
Des renseignements fiables sur les projets forment la base de toute bonne gestion et de toute bonne surveillance des projets. Normalement, le BGP serait responsable du rassemblement et de l'analyse des données sur l'état du projet afin de détecter les irrégularités. Cela contribuerait à créer les conditions nécessaires pour que la direction de la GI-TI et les clients opérationnels puissent exécuter leurs fonctions de surveillance avec assurance. Cependant, en raison du rôle actuellement limité du SSP, les projets de GI-TI de TC ne font pas l'objet de l'examen indépendant nécessaire pour faciliter une surveillance efficace par la direction de la DSGTI et par les clients opérationnels.
Mauvaise qualité des estimations des coûts pour les grands projets de GI-TI
L'estimation des coûts est l'un des aspects les plus importants de la planification des projets de GI-TI, car elle aide la direction à tous les échelons à comprendre les besoins financiers des projets proposés. La qualité des estimations des coûts est particulièrement importante pour les grands projets de GI-TI, car ils peuvent avoir des répercussions considérables et durables sur les ressources ministérielles.
Même s'il était impossible de confirmer l'ampleur réelle du problèmeFootnote 8, la vérification a permis de retenir plusieurs exemples dans lesquels les coûts des projets de GI-TI sont sensiblement différents de leurs estimations initiales. Les auteurs de la vérification interne estiment que les lacunes dans la fonction du BGP ont donné lieu à trois aspects à améliorer en ce qui concerne l'estimation des coûts : un processus d'approbation des projets désuets, l'absence d'une norme d'estimation des coûts des projets, et la non-utilisation des enseignements tirés des projets précédents.
Processus d'approbation de projet désuet
L'estimation des coûts des grands projets de GI-TI est d'une difficulté notoire au gouvernement fédéral, parce qu'ils s'accompagnent souvent d'objectifs vagues et de parcours de réalisation des avantages peu clairs dès le débutFootnote 9. Malgré le manque de clarté dans les premières phases des projets, l'expérience montre que les responsables des projets répugnent souvent à apporter des changements une fois qu'une approche a été mise en place. En vertu de la méthode traditionnelle d'approbation des projets par « cascade », les équipes de projet se retrouvent souvent forcées à s'engager dans des plans mal conçus dont le budget pourrait être largement sous-évalué.
Reconnaissant cette réalité, le Secrétariat du Conseil du Trésor a proposé le cadre des « points de contrôleFootnote 10, dans lequel un projet de GI-TI est divisé en plus petites composantes et reçoit un financement par paiements échelonnés. Cette méthode des points de contrôle permet aux équipes de projet d'améliorer la définition du projet au fil du temps et de réduire le niveau d'incertitude dans leurs plans. Par conséquent, l'estimation des coûts devient aussi plus précise à chaque point de contrôle successif du projet.
Au moment de la préparation de cette vérification, le processus d'approbation des projets de TC reflétait encore davantage la méthode traditionnelle en « cascade ». En 2014, les Finances ministérielles ont ajouté au processus un « point de contrôle » facultatif préalable à la planification, mais ce point de contrôle ne couvre pas la majeure partie de la proposition du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Reconnaissant la nécessité d'améliorer la planification des projets de GI-TI, le SSP de la DSGTI travaille depuis quelque temps à l'intégration des points de contrôle proposés par le SCT qui s'apparient directement au propre cadre de gestion de projets de la DSGTI. La mise à jour devrait être achevée en 2018 et devrait améliorer la précision de l'estimation des coûts et la qualité globale de la planification des projets.
Absence d'une norme d'estimation des coûts des projets
La méthodologie d'établissement des coûts est un autre aspect important de la qualité de l'estimation des coûts des projets. Le SCT a préparé plusieurs documents d'orientation sur le sujet de l'estimation des coûts. Ces documents d'orientation décrivent les éléments fondamentaux de l'estimation des coûts et fournissent des renseignements sur plusieurs méthodes d'établissement des coûts adaptées à différentes situations. Une bonne estimation des coûts décrit clairement toutes les contraintes et les hypothèses, et l'importance de l'effort consacré à sa création devrait correspondre à l'envergure et à l'importance du projet lui-même.
À l'heure actuelle, il n'existe aucune exigence propre à TC pour l'estimation des coûts des projets de GI-TI. L'examen des projets choisis a montré que les données justificatrices ne figurent pas souvent au dossier, y compris la source des données utilisées pour étayer l'estimation, la justification de la méthodologie d'établissement des coûts utilisée, les contraintes et les hypothèses formulées, ainsi que le degré d'incertitude/d'éventualités associé aux estimations des coûts. L'absence de données justificatrices limite la capacité à évaluer la validité des estimations de manière indépendante. En outre, rien n'indiquait que plusieurs méthodes d'estimation des coûts étaient utilisées pour comparer et affiner les estimations, comme le document d'orientation du SCT le suggérait. Ce genre de comparaison améliorerait l'exactitude des estimations des coûts et serait particulièrement utile pour les grands projets plus complexes.
Dans l'idéal, les responsables de l'examen des estimations des coûts devraient aussi posséder les connaissances et l'expérience nécessaires pour les remettre en question. Comme la plupart des clients opérationnels n'ont aucune expertise en GI-TI, une validation interne auprès de l'organisation de GI-TI est nécessaire avant qu'un client opérationnel n'approuve l'engagement financier. Cependant, les estimations des coûts des projets n'étaient pas validées au sein de la DSGTI avant d'être incluses dans les documents d'approbation officiels.
Non-utilisation des enseignements tirés des projets précédents
Les renseignements détaillés sur les projets sont conservés par les gestionnaires de projet individuels seulement, et ne sont pas facilement accessibles à l'échelon des directions de la DSGTI. Par conséquent, les gestionnaires de projet ne peuvent que tirer les leçons des projets qu'ils ont eux-mêmes réalisés, ce qui limite la base de connaissances et les expériences dans lesquelles puiser pour les futures activités de planification. En ne partageant pas les leçons retenues au sein de la direction générale, la direction de la DSGTI voit sa capacité à remettre les estimations des coûts en question diminuer. Enfin, l'absence de renseignements fiables sur les projets déjà mentionnée réduit encore l'utilité des anciennes estimations des coûts dans l'amélioration de l'estimation des coûts des futurs projets.
Recommandation 1
Les Services ministériels du Bureau du SMA devraient veiller à ce que la DSGTI renforce le rôle de son SSP afin qu'il puisse assumer des fonctions de surveillance et de remise en question au cours des phases de planification et d'élaboration des projets de GI-TI. Pour cela, il faut :
- Mettre en place des mesures (p. ex. processus d'assurance de la qualité) qui facilitent la saisie de renseignements exacts sur les projets.
- Élaborer et mettre en œuvre un cadre de gestion de projets à jour qui reflète les pratiques de gestion de projets du gouvernement du Canada.
- Préparer un document d'orientation sur l'estimation des coûts des projets, y compris le niveau de détail nécessaire pour les projets de type, d'envergure et de complexité divers.
- Recueillir et analyser systématiquement les renseignements sur les projets afin d'améliorer les futurs plans et estimations et de déterminer l'optimisation des ressources des projets de GI-TI.
2.2 Services professionnels en GI-TI
Contexte
Représentant environ 50 % du budget annuel de la DSGTI, les services professionnels ont une incidence considérable sur les finances et la prestation des services de la DSGTI. Les services professionnels sont l'intrant le plus important d'un projet de GI-TI et représentent 80 % et 90 % de son coût. Une sélection et une gestion efficaces des services professionnels sont essentielles pour veiller à ce que les projets de GI-TI soient achevés dans le respect des délais et du budget et répondent aux besoins des clients.
Bien que l'acquisition de services professionnels soit indispensable à l'achèvement des projets de GI-TI, ces services sont difficiles à gérer. Les responsables individuels de projets ne possèdent souvent pas les compétences et la capacité requises pour passer et gérer activement les contrats de services professionnels, ce qui réduit la probabilité de rentabiliser pleinement les dépenses engagées. Cette difficulté peut avoir un effet cumulatif sur la complexité des grands projets importants.
Ce à quoi nous nous attendions
Nous nous attendions à ce que l'acquisition et la gestion des contrats de services professionnels en GI-TI respectent les politiques et les règles du gouvernement du Canada et parviennent efficacement à répondre aux besoins de la DSGTI.
Ce que nous avons constaté
Conformité de l'approvisionnement en GI-TI avec les politiques du gouvernement du Canada
Selon l'analyse et l'examen des contrats créés pendant les exercices 2015-16 et 2016-17, TC s'est conformé aux règles de passation de contrats du SCT dans l'acquisition de biens et de services de GI-TI. Même si nous avons relevé certains malentendus concernant les besoins du Ministère dans les contrats établis en vertu des pouvoirs délégués de la DSGTI, les problèmes étaient de nature administrative et n'ont eu aucune incidence sur l'équité, l'ouverture et la transparence des processus d'approvisionnement.
Problèmes liés au rendement des ressources de services professionnels en GI-TI
Si l'on se fie à un échantillon de projets et d'entrevues menées auprès des responsables de projets de TC, le mauvais rendement de certaines ressources contractuelles est à l'origine de dépassements des coûts et de retards dans les projets. Même si l'on ne connaît pas l'ampleur exacte de ce problème, lorsqu'il se pose, ses effets sur les projets les plus ambitieux et les plus complexes se font fortement ressentir et durent longtemps. Le problème vient de la méthode d'acquisition des services professionnels en GI-TI et de gestion de ressources contractuelles.
Faiblesse du processus d'approvisionnement
Deux facteurs clés permettent à TC d'obtenir des ressources qualifiées : la spécificité de l'énoncé des travaux (EDT) et la pondération de l'aspect du prix dans l'évaluation des soumissions. Les entrevues auprès des gestionnaires de la DSGTI et des agents des Services des marchés ont révélé que ces deux facteurs ne sont pas toujours adéquatement structurés, ce qui fait que la DSGTI se procure des ressources qui ne répondent pas aux besoins ou aux attentes de rendement d'un projet. Les points de vue de la DSGTI et des Services des marchés divergent sur la mesure dans laquelle ces deux facteurs affectent la qualité des ressources entrantes; toutefois, les deux organisations possèdent l'expertise nécessaire pour collaborer afin de renforcer le processus d'approvisionnement en services professionnels en GI-TI
Recommandation 2
Les Services généraux du Bureau du SMA devraient veiller à ce que la DSGTI travaille avec les Services des marchés de TC pour cerner les modifications possibles au processus d'approvisionnement en services professionnels en GI-TI, afin de contribuer à l'acquisition de services professionnels en GI-TI à un prix raisonnable.
Faiblesse liée à la gestion des fournisseurs
La gestion inefficace des fournisseurs est un autre facteur important qui contribue aux problèmes de rendement des professionnels en GI-TI. Différentes méthodes ont été utilisées au sein de la DSGTI pour gérer les ressources contractuelles dont le rendement était inférieur aux attentes, notamment une surveillance plus étroite, leur réaffectation à un autre projet et les remplacements demandés aux fournisseurs de services. Toutefois, il faut généralement beaucoup de temps pour que le problème de rendement s'aggrave au point que l'une de ces options est sélectionnée. En outre, ce genre de problème est généralement mal documenté et est souvent porté trop tard à l'attention des Services des marchés pour qu'une mesure de redressement soit possible.
En revanche, nous avons observé au sein de l'une des activités de la DSGTI une bonne pratique qui n'avait pas été appliquée aux projets de GI-TI. L'un des gestionnaires de la DSGTI avait établi dans les contrats de services professionnels en GI-TI une clause qui stipulait la tenue de réunions trimestrielles avec les fournisseurs de services afin de discuter du rendement des ressources. Au cours de ces réunions, les fournisseurs de services sont tenus de s'engager à résoudre tous les problèmes de rendement cernés, faute de quoi ils risquent de ne pas voir les années d'option de leur contrat prolongées. Il s'agit d'une méthode efficace de gestion des fournisseurs, car elle :
- permet au gestionnaire de s'occuper immédiatement des problèmes de rendement au lieu d'attendre qu'ils deviennent des problèmes encore plus importants;
- représente une mesure d'incitation supplémentaire pour la ressource, qui souhaite éviter d'être remplacée;
- atténue le risque d'établissement d'une relation employeur-employé avec la ressource contractuelle.
Recommandation 3
Les Services généraux du Bureau du SMA devraient veiller à ce que la DSGTI définisse et mette en œuvre des pratiques améliorées de gestion des fournisseurs afin de régler les problèmes de rendement insuffisant des ressources contractuelles.
3. Recommandations et plan d'action de la direction
Le tableau suivant résume les recommandations découlant de la vérification et le plan de la direction pour y répondre.
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Recommandation |
Plan d'action de gestion |
Date d'achèvement
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Rapport direct du BPR pour chaque mesure précise |
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1. |
Renforcer le rôle du Secrétariat de la surveillance des projets afin qu'il puisse assumer des fonctions de surveillance et de remise en question au cours des phases de planification et d'élaboration des projets de GI-TI. Pour cela, il faut :
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En 2017-2018, la GI-TI a déjà pris des mesures pour renforcer le rôle du SSP grâce à :
À l'avenir, la GI-TI continuera à donner suite à cette recommandation, en mettant en œuvre ce qui suit : 1. Un nouveau cadre de gestion de projets (CGP). Le CGP aura pour résultat les aspects clés suivants, qui amélioreront la capacité du SSP à assumer des fonctions de surveillance et de remise en question au cours des phases de planification et d'élaboration d'un projet de GI-TI typique :
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Septembre 2018 |
Directeur général, Direction générale des services de gestion de la technologie et de l'informatique et API |
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2. Une nouvelle solution ministérielle de gestion des projets et du portefeuille qui sera gérée par le SSP, avec l'appui du Bureau de gestion de projet de l'organisation de TC. Cette solution technologique va :
Améliorer la planification des projets et les estimations de l'optimisation des ressources grâce à ses outils et fonctions d'analyse intégrés |
Mars 2020 |
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2. |
Travailler avec les Services des marchés de TC pour cerner les modifications possibles au processus d'approvisionnement en services professionnels en GI-TI, afin de contribuer à l'acquisition de services professionnels en GI-TI à un prix raisonnable. |
La GI-TI va résoudre les difficultés du processus d'approvisionnement en services professionnels en collaborant avec les Services des marchés de TC afin de : 1. Préparer et mettre en œuvre des contrats généraux de services professionnels. La diminution du nombre de contrats uniques au moyen d'un regroupement réduira au minimum la charge de travail associée au processus et facilitera l'acquisition et la conservation de ressources de qualité à des taux concurrentiels par l'organisation. La GI-TI et les Services des marchés de TC ont déjà commencé ce travail et ont terminé avec succès le premier des trois contrats généraux en décembre 2017. |
Septembre 2018 |
Directeur général, Direction générale des services de gestion de la technologie et de l'informatique et API |
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2. Déployer des ressources internes affectées à la prise en charge des besoins en approvisionnement et en passation de contrats de GI-TI. Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) a recommandé d'affecter des ressources particulières à la gestion des contrats généraux de TC. La GI-TI collaborera avec les Services des marchés de TC pour proposer l'ajout des renforcements de la capacité organisationnelle suivants aux Ressources humaines/à la Classification :
Cette démarche devrait renforcer les processus de passation des contrats et d'approvisionnement de la GI-TI dans leur ensemble en rationalisant les activités connexes et en mettant à la disposition de l'organisation des connaissances et une expertise facilement accessibles. |
Décembre 2018 |
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3. |
Définir et mettre en œuvre des pratiques améliorées de gestion des fournisseurs afin de régler les problèmes de rendement insuffisant des ressources contractuelles. |
Pour composer avec les ressources contractuelles dont le rendement est insuffisant, la GI-TI prendra les mesures suivantes afin de renforcer les pratiques de gestion des fournisseurs : 1. Dans le cadre de tous les nouveaux contrats de services professionnels (y compris les contrats généraux susmentionnés), la GI-TI élaborera et appliquera une clause standard qui stipulera des rencontres régulières entre la GI-TI et le fournisseur ou le fournisseur de services afin de discuter du rendement des ressources contractuelles. |
Mars 2018 |
Directeur général, Direction générale des services de gestion de la technologie et de l'informatique et API |
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2. Au moment de l'exécution de chaque contrat, des rencontres obligatoires seront prévues entre la GI-TI et le fournisseur ou le fournisseur de services, qui s'engagera à régler les problèmes de rendement cernés (note : un cycle de rencontres mensuelles serait la norme). |
Mars 2018 |
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3. La GI-TI mettra en œuvre un répertoire de gestion des fournisseurs pour améliorer la gestion quotidienne des problèmes détectés, ainsi que leur résolution. |
Juin 2018 |
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4. En collaboration avec les Services des marchés de TC, la GI-TI déterminera une formation obligatoire sur les pratiques de gestion des contrats et des fournisseurs et la mettra en œuvre pour tous les gestionnaires de la GI-TI qui sont responsables de contrats dans l'organisation. |
Septembre 2018 |
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5. En collaboration avec les Services des marchés de TC et SPAC, la GI-TI effectuera une analyse des pratiques exemplaires en gestion des fournisseurs. Une fois l'analyse terminée, elle préparera et exécutera un plan d'action accompagné d'engagements précis concernant l'amélioration des pratiques commerciales opérationnelles de gestion des fournisseurs. Ces mesures devraient faciliter la résolution des problèmes historiques et systémiques liés au rendement insuffisant des ressources contractuelles, et permettre aux gestionnaires de gérer le rendement de façon permanente. |
Mars 2019 |