- Une covérification de Transports Canada et d’Affaires mondiales Canada
Juin 2018
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- Sommaire
- 1. Contexte
- 2. Constatations de la vérification
- 3. Conclusion
- 4. Recommandations et plan d’action de la direction
- Annexe A – Critères de vérification
- Annexe B – Liste des acronymes
Sommaire
La Mission permanente du Canada auprès de l’Organisation de l’aviation civile internationale (la Mission) joue un rôle essentiel dans la promotion du profil international du Canada et de l’intérêt du Canada envers les normes mondiales de l’aviation. Comme la Mission revêt une grande valeur pour le Canada, il est important de s’assurer qu’elle est gérée efficacement, de sorte qu’elle puisse fournir les services essentiels à l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) et aux autres intervenants. L’objectif de la vérification consiste à donner l’assurance qu’un cadre de gouvernance efficace ainsi que des pratiques et des contrôles de gestion adéquats sont en place pour permettre à la Mission d’assurer une intendance adéquate des ressources afin d’obtenir des résultats.
De manière générale, la vérification a permis de repérer plusieurs points à améliorer concernant le cadre de gouvernance et les pratiques de gestion de la Mission. Sur le plan ministériel, les rôles et responsabilités des divers ministères fédéraux et des divisions de Transports Canada (TC) et le rôle attendu de la Mission n’ont pas encore été clairement définis. En ce qui concerne la Mission, le manque de planification opérationnelle et de rapports sur le rendement ainsi que l’incompréhension du personnel à l’égard des rôles et responsabilités obligent la Mission à mener ses opérations de manière réactive plutôt que de façon planifiée et proactive. Bien qu’elle ait tenté de collaborer avec les partenaires en vue de répondre aux demandes des intervenants, les processus étaient ponctuels, et aucune procédure ni aucun mécanisme n’a été établi pour assurer le suivi des services ou mesurer la satisfaction. La Mission a affecté des ressources aux fonctions liées aux rôles de pays hôte et d’État membre, mais la formation et la planification des ressources humaines (RH) visant à s’assurer que les employés possèdent les compétences requises comportent des lacunes. De plus, l’équipe de vérification a décelé certaines lacunes en matière de contrôle et de supervision de la gestion de la Mission quant à la planification et à la surveillance du budget, aux approbations des dépenses, à la gestion de l’inventaire et à la gestion de l’information.
Voici les recommandations proposées pour résoudre les problèmes constatés lors de la vérification :
- que TC et Affaires mondiales Canada (AMC), en consultation avec d’autres ministères fédéraux, définissent une vision des rôles d’État membre et de pays hôte. Cette vision devrait être mise en œuvre par l’officialisation d’un protocole d’entente qui définit les rôles et responsabilités des ministères et de leurs divisions, le rôle attendu de la Mission, les canaux de communication et le cadre de gouvernance de la Mission;
- que le représentant permanent, en collaboration avec TC et AMC, prépare et communique à toutes les parties concernées des plans stratégiques, opérationnels, budgétaires et des RH qui cadrent avec le mandat et la vision de la Mission;
- que le représentant permanent renforce les contrôles de gestion, s’assure que les employés possèdent les compétences requises, communique les valeurs et les attentes sur le plan éthique et établisse des procédures et des outils de mesure du rendement à l’intention des intervenants.
Une liste détaillée des recommandations et des réponses de la direction figurent à la section 4 du rapport – Recommandations et réponses de la direction.
Énoncé de conformité
Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de la vérification, cette vérification a été réalisée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l’Institut des vérificateurs internes ainsi qu’à la politique et à la directive du Conseil du Trésor sur la vérification interne, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés de vérification appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et de la conclusion formulées dans le présent rapport, et pour fournir le niveau d’assurance que procure une vérification. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de la vérification et les critères de vérification préétablis convenus avec la direction. Elles s’appliquent uniquement à l’entité examinée, à la portée de la vérification et à la période vérifiée.
Martin Rubenstein (CPA, CIA, CFE), dirigeant principal de la vérification et de l’évaluation, Transports Canada
Brahim Achtoutal (CPA, CA, MBA, CIA, CRMA) dirigeant principal de la vérification, Affaires mondiales Canada
1. Contexte
1.1. Rôle de l’OACI et du Canada
L’OACI est un organisme spécialisé des Nations Unies créé lors de la signature de la Convention sur l’aviation civile internationale, le 7 décembre 1944. En collaboration avec 191 États membres, l’OACI établit les normes mondiales de l’aviation relatives à la sécurité, à la sûreté, à l’efficacité, à la réglementation et à la protection de l’environnement.
Basée à Montréal, l’OACI est la plus importante des quatre institutions des Nations Unies au Canada, et sa présence rehausse l’image de la ville de Montréal et du secteur aéronautique à l’échelle internationale, ce qui procure des avantages sur le plan économique.
En tant qu’État membre de l’OACI, le Canada participe aux discussions techniques qui jettent les bases des normes mondiales de l’aviation. Il fait partie des 36 membres élus du Conseil de l’OACI et œuvre au sein de la Commission de navigation aérienne et de nombreux organes techniques de l’OACI mis sur pied depuis sa création. À titre de pays hôte, le Canada offre des services diplomatiques à la communauté de l’OACI.
Le statut, les privilèges et les immunités accordées à l’OACI, à ses représentants et aux représentants des États membres sont expressément établis dans le Décret sur les privilèges et immunités de l’OACI pris en vertu de la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales (LMEOI), conformément à l’Accord de siège entre le gouvernement du Canada et l’OACI. Le ministre des Affaires étrangères est responsable de la LMEOI.
1.2. La mission permanente du Canada auprès de l’OACI
La Mission, une liaison entre l’OACI et le gouvernement du Canada, représente le Canada et l’aide à exercer les responsabilités diplomatiques associées à son rôle de pays hôte et les fonctions techniques liées à son rôle d’État membre.
- En ce qui concerne le rôle de pays hôte, la Mission contribue à l’expérience des membres de la communauté de l’OACI au Canada et aide le Canada à remplir ses responsabilités diplomatiques, notamment en matière de relations intergouvernementales, de gestion de l’édifice de l’OACI, d’immigration et de protocoles.
- En ce qui a trait au rôle d’État membre, la Mission représente le Canada et fait valoir la position du Canada sur les normes mondiales de l’aviation.
La Mission est actuellement composée de sept employés dirigés par le représentant permanent du Canada. Pour les exercices 2014-2015 à 2016-2017, les dépenses réelles totales de la Mission s’élevaient à 847 667 $, 797 363 $ et 774 018 $Footnote 1 respectivement.
La Mission et l’OACI collaborent régulièrement avec quatre principaux ministères fédéraux. Pour sa part, TC est chargé de superviser les opérations de la Mission, notamment les pouvoirs délégués en matière de finances et de RH, et de fournir du soutien et des conseils relativement aux questions liées à l’aviation. De plus, AMC appuie et conseille la Mission concernant les relations internationales et institutionnelles, le corps diplomatique et les biens immobiliers et finance la gestion de l’édifice de l’OACI. De plus, Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) et Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) fournissent à l’OACI des services relatifs à la gestion des biens immobiliers et aux dossiers d’immigration. Le représentant permanent, bien qu’il soit responsable de la Mission auprès de l’OACI, n’assume aucune responsabilité officielle concernant les services fournis par les divers ministères fédéraux. Toutefois, dans le cadre d’une mission canadienne type à l’étranger, tous les employés qui fournissent des services relèvent du chef de mission.
1.3. Objectif, portée et méthodologie de la vérification
L’objectif de la vérification consiste à donner l’assurance qu’un cadre de gouvernance efficace ainsi que des pratiques et des contrôles de gestion adéquats sont en place pour permettre à la Mission d’assurer une intendance adéquate des ressources afin d’obtenir des résultats.
L’équipe de vérification a comparé la gouvernance, les contrôles et les besoins des intervenants aux critères de vérification préétablis, afin d’élaborer les constatations et les conclusions du rapport de vérification. Pour consulter la liste détaillée des critères associés à l’objectif de la vérification, veuillez consulter l’annexe A, Critères de vérification.
L’équipe de vérification a examiné la structure organisationnelle, les pratiques de gestion et le cadre de gouvernance mis en place pour appuyer les opérations de la Mission entre le 1er avril 2014 et le 31 mars 2017.
La méthodologie de vérification suivante a été utilisée :
- Examen de documents clés, tels que les plans de travail, les descriptions d’emploi et les organigrammes;
- Examen des dossiers d’inventaire et dénombrement des stocks de la Mission;
- Examen d’un échantillon discrétionnaire d’opérations fondé sur les risques dans six domaines, résumés dans le tableau 1;
- Entrevues avec le personnel et la direction d’AMC, de TC, de SPAC et d’IRCC;
- Entrevues avec le personnel et la direction de la Mission;
- Entrevues avec le personnel du secrétariat de l’OACI, la Ville de Montréal et la province de Québec.
Tableau 1. Sommaire des opérations échantillonnées. Ce tableau présente une ventilation des six domaines d’échantillonnage ainsi que le nombre d’opérations échantillonnées aux fins d’examen dans chaque domaine.
| Domaine d’échantillonnage | Nombre d’opérations échantillonnées |
|---|---|
| Contrats et dépenses connexes | 12 |
| Mesures de dotation | 5 |
| Opérations de dépenses | 6 |
| Demandes de remboursement des frais d’accueil | 10 |
| Demandes de remboursement des frais de voyage | 5 |
| Opérations liées aux heures supplémentaires | 4 |
2. Constatations de la vérification
2.1. Gouvernance ministérielle
2.1.1. Vision et gouvernance
La Mission défend les intérêts du Canada et collabore avec d’autres États membres en vue d’élaborer et de maintenir des normes et des règles internationales en matière d’aviation civile. De plus, elle assume les responsabilités diplomatiques liées au rôle de pays hôte pour les délégués internationaux de l’OACI, le personnel et leurs familles. Ce mandat cadre avec les énoncés de mission ministériels de TC et d’AMC de même qu’avec les résultats stratégiques.
En 2014, un mémoire rédigé par le représentant permanent de la Mission a été approuvé par le ministre des Transports. Ce mémoire décrit une stratégie visant à maintenir et à renforcer l’engagement du Canada envers l’OACI, en misant sur les deux piliers suivants :
- rôle de pays hôte : renforce l’engagement du Canada;
- rôle du Canada en tant qu’État membre : renforce la contribution du Canada aux processus et aux structures de l’OACI ainsi qu’aux questions stratégiques liées à la sécurité, à la sûreté, à l’économie et à l’environnement.
La stratégie de la Mission brièvement décrite ci-dessus n’a pas été développée en une vision plus approfondie pour orienter la planification stratégique et opérationnelle de la Mission.
En ce qui concerne la structure des comités de la Mission, celle-ci comprenait des comités interministériels qui organisaient et coordonnaient les activités de l’Assemblée de l’OACI de 2016, ainsi qu’un comité de gestion des biens immobiliers qui coordonnait les questions opérationnelles relatives à l’édifice de l’OACI. Ces comités fournissaient une orientation dans certains domaines particuliers relevant de leur mandat, mais ils n’étaient pas conçus pour assurer une supervision continue de l’ensemble des opérations de la Mission de façon coordonnée. Par conséquent, il a été déterminé que la structure de gouvernance ne permettait pas de coordonner les activités des intervenants et d’assurer la supervision continue des opérations de la Mission.
2.1.2. Rôles et responsabilités
La Mission relève du ministre des Transports et rend compte directement au directeur général (DG), Politique aérienne. Tous les employés de la Mission sont considérés comme des employés de TC, y compris le représentant permanent. À titre de principaux ministères qui appuient la Mission, TC et AMC nomment tour à tour un représentant permanent, conformément à un processus de nomination documenté. Outre ce processus d’alternance, l’équipe de vérification n’a pu obtenir aucun document de base pour justifier le modèle de gouvernance et la structure hiérarchique de la Mission.
La vérification indique que les rôles et responsabilités du gouvernement du Canada et de l’OACI sont clairement définis en ce qui a trait aux privilèges et immunités diplomatiques et à la gestion de l’édifice de l’OACI. Bien que TC et AMC soient les deux principaux ministères fédéraux participant aux opérations de la Mission, IRCC et SPAC appuient aussi la Mission dans l’exercice des responsabilités liées au rôle de pays hôte. Cependant, aucun protocole d’entente ne définit clairement les rôles et responsabilités au sein des ministères. En ce qui concerne les rôles de TC et d’AMC, ils sont décrits dans la description d’emploi du représentant permanent. Les directions des deux ministères démontrent une compréhension générale de leurs rôles respectifs, malgré l’absence de document officiel.
TC exerce un rôle de superviseur, en coordonnant les fonctions techniques (c.-à-d. sécurité, sûreté, aviation civile et environnement) liées à son rôle d’État membre et les fonctions administratives (c.-à-d. financières, juridiques, RH, passation de contrats) de la Mission. Pour le moment, AMC appuie la Mission relativement à diverses questions, à titre d’État membre, telles que les élections institutionnelles, la position du Canada sur les enjeux administratifs et budgétaires de l’OACI et les questions de nature délicate liées à la politique étrangère, en vue d’assurer l’harmonisation des priorités stratégiques du Canada en matière de politique étrangère. De plus, AMC est le ministère fédéral responsable des relations du pays hôte avec l’OACI. Il offre du soutien, par l’entremise de son Programme de services au Corps diplomatique du Bureau du protocole, et appuie la gestion de l’édifice de l’OACI. La vérification a révélé qu’au sein de TC, bien que le DG, Politique aérienne joue le rôle de point de contact central dans certains dossiers, la coordination des responsabilités techniques est insuffisante, car les demandes sont présentées à la fois aux divisions de TC et par ces dernières, ce qui peut causer de la confusion et un chevauchement des travaux. Qui plus est, de nombreux canaux de communication entre TC, AMC, IRCC, la Mission et l’OACI sont aléatoires. En raison du manque de centralisation de la coordination au sein de TC et des canaux de communication qui se croisent parfois, certains renseignements clés liés à l’OACI pourraient ne pas être transmis au représentant permanent, qui ne pourrait alors pas adopter une approche pangouvernementale lors de la prise de décisions.
2.2. Attentes des intervenants
La Mission, en collaboration avec d’autres ministères, s’emploie à résoudre les questions liées aux rôles d’État membre et de pays hôte qui concernent les intervenants. Selon les entrevues réalisées, les intervenants peuvent être répartis en trois groupes, dont les attentes, bien que non officiellement définies, peuvent être résumées comme suit :
- Communauté de l’OACI. La communauté de l’OACI est principalement composée du secrétariat de l’OACI, des États membres de l’OACI et du président du Conseil. Elle s’attend à ce que la Mission agisse à titre de coordonnatrice des services fournis au Canada.
- Ministères fédéraux. Les intervenants du gouvernement fédéral dépendent de la liaison, du réseau et de la facilitation de la Mission pour réaliser leurs propres mandats. Plus précisément, les divisions de TC – Direction générale de l’aviation civile, Direction générale de la sûreté aérienne, Direction générale de la sécurité aérienne et Direction générale des politiques environnementales – dépendent de la Mission en tant qu’interface stratégique entre l’OACI et le Canada. De même, la Direction générale des organisations internationales d’AMC compte sur la Mission pour assurer l’harmonisation avec les priorités du Canada en matière de politiques étrangères et son approche visant les organisations internationales à l’OACI. De plus, IRCC, SPAC et le Bureau du protocole d’AMC comptent sur la Mission et l’OACI pour leur transférer les questions pertinentes, au besoin.
- Gouvernements provinciaux, administrations municipales et organisations non gouvernementales (ONG). S’attendent à ce que la Mission assure la liaison entre la communauté de l’OACI et la province de Québec, la Ville de Montréal et d’autres ONG.
Après 2013, le rôle de la Mission, qui était jusque là axé sur les activités liées au rôle d’État membre, est devenu centré sur les rôles d’État membre et de pays hôte de manière plus égale. Un accord supplémentaire permettant au Canada de continuer à exercer son rôle de pays hôte de 2016 à 2036 a été établi. Pour appuyer cet accord, une liste de 26 engagements pris par le Canada à titre de pays hôte a été dressée. L’équipe de vérification a noté que la réalisation de ces engagements avait progressé. Toutefois, selon les données de suivi produites par AMC, l’engagement concernant la convocation d’une réunion du Comité consultatif dirigée par AMC à l’OACI est en suspens depuis mars 2017. L’OACI a aussi exprimé son appréciation à l’égard des efforts déployés par le Canada, en particulier la mobilisation de ressources supplémentaires pour exécuter les activités de la Mission liées au rôle de pays hôte.
Cependant, la Mission n’a élaboré aucune procédure normalisée visant l’exécution des fonctions du pays hôte et de l’État membre comme elles sont décrites dans les exemples suivants :
- Dans le cadre de ses responsabilités liées au rôle de pays hôte, la Mission reçoit un éventail de demandes visant l’immigration, les visas, les protocoles, la santé, l’éducation, le stationnement et les services bancaires. Compte tenu des problèmes de compétence connexes et afin de fournir des conseils avisés, la Mission doit assurer la coordination avec les différents ordres de gouvernement et les entreprises privées. Une procédure du pays hôte qui documenterait les processus courants de traitement des différents types de demandes pourrait permettre de simplifier le processus de réponse et garantir un niveau de service uniforme pour tous. Une telle procédure permettrait également de cibler les priorités en matière d’amélioration des services et de renforcer les efforts à long terme visant à assurer la cohérence des politiques à l’échelle pangouvernementale;
- La Mission, dans le cadre de ses responsabilités liées au rôle d’État membre, devrait contacter les diverses divisions de TC en vue de promouvoir l’intérêt stratégique du Canada à l’égard des normes de l’OACI. Par exemple, l’une des responsabilités de la Mission consiste à assurer la coordination avec les divisions de TC pour répondre aux lettres d’État découlant des discussions techniques tenues à l’OACI. Les réponses sont généralement perçues comme une contribution du Canada aux questions techniques de l’OACI, et la perception de la qualité de la contribution d’un pays peut influencer le vote pour le classement de ce pays à l’assemblée triennale de l’OACI. Actuellement, il n’existe aucune procédure de diffusion, de priorisation et de suivi des réponses aux lettres d’État, ce qui crée de la confusion quant aux rôles et responsabilités. Les entrevues ont également révélé que, de manière générale, la Mission doit s’employer plus activement à solliciter les commentaires des divisions de TC et à bâtir des relations avec les États membres, et ce, de manière proactive. Comme de nombreux intervenants sont impliqués, une procédure bien documentée pourrait réduire le délai de réponse et aider à s’assurer que toutes les parties sont consultées, afin de représenter fidèlement la position du Canada.
De plus, aucun mécanisme officiel n’est en place pour documenter les attentes des intervenants et mesurer périodiquement leur satisfaction. La Mission a tenté d’assurer le suivi des données relatives au niveau de service (p. ex. types de demandes, délai de traitement), mais ce suivi était incomplet, car il ne visait pas toutes les catégories de service. À la lumière des entrevues, le niveau de satisfaction global des intervenants semble bon, même si, parfois, ne connaissant pas tous les services fournis par la Mission, ils ne savaient pas avec qui communiquer concernant certaines questions. Sans document décrivant les besoins des intervenants ni indicateurs ou suivi des services fournis, il est difficile de mesurer adéquatement la satisfaction des intervenants et d’apporter des améliorations, au besoin.
2.3. Structure organisationnelle et ressources de la mission
La Mission, qui emploie 7 équivalents temps plein (ETP), remplit deux principales fonctions liées aux rôles d’État membre et de pays hôte, avec l’aide du personnel administratif. Compte tenu de l’importance de ces deux fonctions, la Mission affecte environ 3,5 ETP à la fonction de pays hôte, 2,5 ETP à la fonction d’État membre et 1 ETP au soutien administratif.
L’équipe de vérification n’a trouvé aucune évaluation qui aurait été menée pour déterminer s’il y avait un écart entre les niveaux de compétence requis et les niveaux de compétence réels des employés, ni aucun plan des RH. Un plan des RH avait été élaboré à la Direction générale de la politique aérienne, mais il ne fournissait pas suffisamment de détails sur la Mission.
Sans une évaluation des compétences et un plan des RH, il est difficile de déterminer si les compétences des employés sont suffisantes pour aider la Mission à réaliser son mandat. Les directeurs et les employés interviewés ont affirmé qu’ils étaient préoccupés par le roulement élevé du personnel et qu’ils se demandaient si les nouveaux employés possédaient les compétences requises. Des préoccupations ont aussi été soulevées concernant le manque de formation et de ressources pour exécuter les deux principales fonctions de manière efficace.
La formation reçue par le personnel de la Mission ne fait l’objet d’aucun suivi adéquat, et la vérification a révélé que les employés n’étaient pas tenus de suivre une formation de base dans les domaines pour lesquels ils doivent souvent donner des conseils (p. ex. diplomatie, immigration et gestion des biens immobiliers). Une formation de base pourrait améliorer la qualité des conseils fournis par le personnel de la Mission, ce qui pourrait augmenter la satisfaction de la communauté de l’OACI.
Afin de comparer la structure organisationnelle et les ressources, l’équipe de vérification a tenté de repérer des missions canadiennes semblables à la Mission auprès de l’OACI. Toutefois, comme cette dernière joue un double rôle en exerçant des fonctions du pays hôte et de l’État membre, alors que la plupart des autres missions canadiennes n’exercent que des fonctions liées au rôle d’État membre, il est difficile d’établir une telle comparaison. Néanmoins, l’analyse indique que divers modèles de financement existent pour les missions canadiennes menées auprès d’organisations internationales.
- Mission du Canada auprès de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) : financée et dotée en personnel par AMC et le ministère responsable, soit le ministère de la Défense nationale.
- Mission du Canada auprès de l’Agence internationale de l’énergie : financée et dotée en personnel uniquement par le ministère responsable, soit Ressources naturelles Canada.
- Missions canadiennes à l’étranger : financées et dotées en personnel principalement par AMC.
2.4. Gestion et processus de la Mission
2.4.1. Gestion de la Mission
Au niveau de la Mission, aucun plan stratégique ou opérationnel n’a été élaboré pour fournir des directives ou orienter les opérations. En l’absence de ces plans, il est difficile de déterminer si la Mission répond à ses priorités, atteint ses objectifs et obtient les résultats attendus. De plus, la Mission ne dispose d’aucun outil de mesure du rendement et ne rend pas compte des résultats. Des réunions du personnel sont tenues, mais les comptes rendus de réunion disponibles aux fins d’examen étaient insuffisants pour permettre à l’équipe de vérification d’en déterminer la fréquence et la nature.
Les descriptions d’emploi des employés de la Mission sont propres à chaque poste, y compris celui de représentant permanent, dont la description indique les responsabilités propres à cette fonction. Cependant, les rôles et responsabilités des employés de la Mission comme ces derniers les décrivent ne correspondent pas entièrement à ce qu’indiquent leurs descriptions d’emploi. Par ailleurs, les employés de la Mission affirment qu’ils doivent souvent exécuter des tâches qui se chevauchent pour répondre aux nouvelles demandes. Ce mauvais alignement des rôles est amplifié par l’absence d’évaluations de rendement pour la plupart des employés de la Mission. En raison de ces écarts, il est difficile de déterminer si ces derniers remplissent leurs rôles correctement. Les employés de la Mission ont exprimé qu’il était difficile d’exercer leurs rôles compte tenu de l’absence d’objectifs, de priorités, de rôles et de responsabilités clairement établis, du roulement élevé du personnel et du manque de procédures documentées. Il en découle un dédoublement de certaines tâches et des lacunes dans d’autres.
Le personnel de la Mission a également soulevé le besoin d’établir une compréhension commune et claire des objectifs et des priorités de la Mission, indiquant que le document portant sur la stratégie de 2014 n’a pas été communiqué et ne contenait pas suffisamment de renseignements. De plus, le roulement du personnel pour les postes de représentant permanent et de représentant suppléant en 2016 a accentué le manque d’orientation de la Mission. En raison de la mauvaise compréhension des rôles et responsabilités par les employés et de ce manque d’orientation, la Mission se voit contrainte de mener ses opérations de manière réactive plutôt que de façon planifiée et proactive.
2.4.2 Processus de la Mission
Planification et surveillance du budget. Le processus de planification et de surveillance du budget pour la Mission est élaboré lors de discussions au niveau de la haute direction, et des réunions mensuelles sur le budget sont tenues au niveau de la haute direction et du personnel. Tandis que les dépenses et le budget de la Mission financés par TC font l’objet d’une surveillance et d’un suivi rigoureux, le financement ponctuel versé par AMC, tel que le montant de 6 000 $ fourni au cours de l’exercice 2015-2016 pour couvrir les activités de voyage et d’accueil, ne fait l’objet d’aucun suivi. Un suivi adéquat de toutes les dépenses engagées par la Mission pourrait aider la direction à mieux comprendre les tendances de cette dernière en matière de dépenses, ce qui, ultimement, améliorerait l’exactitude des prévisions budgétaires.
Inventaire. L’inventaire de la Mission est composé d’articles comme du cristal, de la vaisselle en porcelaine, de l’argenterie, de la coutellerie et de l’alcool. L’équipe de vérification n’a trouvé aucune procédure en place pour orienter la gestion de l’inventaire, et les dossiers d’inventaire de la Mission n’étaient ni complets ni exacts. Par exemple, l’inventaire comprenait un dossier sur l’alcool, le cristal, la vaisselle en porcelaine et la coutellerie, mais aucun dossier sur l’argenterie ou les meubles.
De plus, l’exactitude des dossiers d’inventaire était faible, car le dénombrement des stocks a été effectué de façon ponctuelle et la méthode généralement utilisée pour assurer le suivi de la consommation d’alcool durant les activités d’accueil n’était pas assez fiable. L’équipe de vérification a aussi décelé des incohérences dans les inventaires du cristal, de la vaisselle en porcelaine et de la coutellerie après avoir procédé à un dénombrement. En l’absence de procédure visant la gestion de l’inventaire, notamment l’élimination d’articles, et d’une méthode de suivi adéquate de l’inventaire de la Mission, il est difficile d’évaluer la valeur actuelle de l’inventaire et de protéger adéquatement les articles.
Passation de contrats, dépenses et demandes de remboursement. L’équipe de vérification a examiné les fichiers appuyant 11 contrats et a constaté que, selon le seuil monétaire, la méthode de passation de contrats utilisée était appropriée. Parmi les 11 contrats examinés, 10 étaient de faible valeur monétaire.
Qui plus est, l’équipe de vérification a examiné 18 opérations de dépenses (c.-à-d. 12 liées aux contrats examinés et 6 non liées), 5 demandes de remboursement de frais d’accueil, 5 demandes de remboursement de frais de voyage et 4 demandes d’heures supplémentaires. Les points à améliorer sont les suivants :
- l’approbation préalable appropriée de l’engagement des dépenses et des fonds en vertu de l’article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) n’était pas appliquée de façon uniforme. En effet, 4 des 18 opérations de dépenses (22 %), 3 des 5 demandes de remboursement de frais d’accueil (60 %), 3 des 5 demandes de remboursement de frais de voyage (60 %) et les 4 demandes d’heures supplémentaires examinées n’avaient pas été préalablement approuvées. Les raisons expliquant l’absence de l’approbation préalable varient. Dans la plupart des cas, la Mission utilisait l’autorisation générale d’accueil approuvée par le ministre des Transports à titre d’approbation aux termes de l’article 32 de la LGFP, mais une approbation distincte doit être en place pour engager des fonds et en vérifier la disponibilité. Toutefois, dans certains cas, l’approbation était accordée de manière rétroactive, et dans d’autres, aucune raison n’était fournie pour justifier l’absence d’approbation préalable. Bien qu’aucune des 4 demandes d’heures supplémentaires examinées n’avait fait l’objet d’une approbation préalable, des courriels indiquaient que d’autres opérations liées à des heures supplémentaires avaient été préapprouvées durant la période de vérification;
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Bien que l’approbation de la certification des biens obtenus et des services rendus en vertu de l’article 34 de la LGFP ait été autorisée pour tous les échantillons examinés, la diligence raisonnable ne suffisait pas toujours. Pour 9 des 18 opérations de dépenses (50 %), l’équipe de vérification n’a obtenu aucune confirmation appropriée des biens obtenus ou des services rendus auprès de la Mission. Dans le cadre du processus normal, le représentant permanent de la Mission détient le pouvoir délégué d’approuver les dépenses de la Mission, en vertu de l’article 34 de la LGFP. Toutefois, en raison du roulement du personnel de 2016 et du volume accru d’opérations relatives à l’assemblée triennale de l’OACI tenue en septembre 2016, l’approbation en vertu de l’article 34 a été temporairement autorisée par la Direction générale de la politique aérienne, à Ottawa, afin de ne pas retarder le processus de paiement. Pendant ce temps, les biens ont été reçus et les services rendus au bureau de la Mission situé à Montréal, tandis que l’approbation en vertu de l’article 34 était autorisée à Ottawa, sous réserve d’une confirmation de la Mission.
- L’approbation du lancement du processus de paiement en vertu de l’article 33 de la LGFP n’a pas fait l’objet d’une vérification distincte, car le contrôle exercé par le Ministère réduit le risque à cet égard. En effet, TC a mis en œuvre des contrôles dans Oracle, son système ministériel de gestion financière, afin que le lancement du processus de paiement dans le système soit accessible uniquement aux employés de la Direction générale de la comptabilité ministérielle qui en détiennent le pouvoir délégué. Ce contrôle est aussi documenté dans un processus lié au contrôle interne en matière de rapports financiers à TC élaboré récemment.
- Les demandes de remboursement de frais de voyage ne pouvaient pas être liées aux activités de la Mission, car aucun plan d’activité détaillé n’avait été élaboré. Par conséquent, il est difficile pour l’équipe de vérification de déterminer pourquoi certains voyages ont eu lieu malgré l’absence d’approbation préalable.
- Les retards de paiement ont surtout eu lieu en 2016, en raison du roulement du personnel et du volume accru d’opérations relatives à l’assemblée triennale de l’OACI. Des 18 opérations de dépenses examinées, 8 paiements (44 %) étaient en retard, dont 6 concernaient l’assemblée de l’OACI. Bien que l’intérêt total payé par la Mission était faible, toutes les opérations en retard n’ayant pas entraîné un paiement d’intérêt, le maintien de cette pratique pourrait nuire à la réputation du gouvernement du Canada.
Dotation. L’équipe de vérification a examiné les documents appuyant 5 processus de dotation, dont 1 nomination intérimaire, 2 nominations à un poste occasionnel et 2 processus d’embauche d’étudiants. Bien que les RH de TC n’aient pas participé aux deux processus d’embauche d’étudiants, les trois autres processus de dotation examinés ont été appliqués correctement : le conseiller en RH a été consulté et les documents requis ont été fournis.
Gestion de l’information. Les pratiques de gestion de l’information de la Mission doivent être améliorées. En raison du manque de procédures de gestion ou de transfert de l’information et du roulement élevé du personnel au niveau des employés et de la haute direction, la Mission n’était pas en mesure de fournir certains des documents demandés par l’équipe de vérification, notamment les documents appuyant 2 processus d’embauche d’étudiants et 5 demandes de remboursement de frais d’accueil. Ces documents, qui concernent des opérations effectuées au cours des trois derniers exercices, avant la formation de l’équipe du personnel administratif de la Mission, devraient normalement être tenus à jour pour appuyer les dépenses. De plus, la Mission n’a pas utilisé l’outil de gestion de l’information obligatoire – le Système de gestion des dossiers, des documents et de l’information (SGDDI) – qui devrait être employé par toutes les divisions de TC.
Valeurs et éthique. La direction ne communiquait pas ses attentes en matière de valeurs et d’éthique sur une base régulière. Outre un lien Web standard vers les valeurs et l’éthique de TC partagé avec les nouveaux employés à leur arrivée, l’équipe de vérification n’a trouvé aucune autre formation sur les valeurs et l’éthique.
Durant la période vérifiée, la Mission a organisé des activités d’accueil partiellement financées par d’autres organisations. Afin d’éviter un potentiel conflit d’intérêts, TC a refusé une contribution financière pour l’une de ces activités, car l’entreprise privée qui offrait la contribution était réglementée par le Ministère. Bien que le risque de conflit d’intérêts avait été adéquatement atténué pour cette activité, un document d’orientation établirait les processus appropriés à appliquer en cas d’activité à coûts partagés dans l’avenir.
2.5. Recommandations
Recommandation no 1 :
TC et AMC, en consultation avec d’autres ministères fédéraux, doivent définir une vision pour les rôles d’État membre et de pays hôte et mettre en œuvre cette vision par l’officialisation de protocoles d’entente, en tenant compte :
- des rôles et responsabilités de chaque ministère, notamment de leurs divisions, concernant les fonctions de l’État membre et du pays hôte;
- du rôle attendu de la Mission;
- de la communication et de la coordination;
- du cadre de gouvernance et de la supervision nécessaires à la Mission.
Recommandation no 2 :
Le représentant de la Mission auprès de l’OACI, en collaboration avec TC et AMC, doit préparer et communiquer à toutes les parties concernées :
- un plan stratégique pluriannuel qui appuie la vision et décrit les objectifs, les priorités et les résultats attendus de la Mission;
- un plan opérationnel annuel;
- un budget qui appuie l’exécution du plan opérationnel;
- un plan des RH qui tient compte des compétences et de la formation requises pour chaque poste, surtout les postes nécessitant des compétences diplomatiques.
Recommandation no 3 :
Le représentant de la Mission auprès de l’OACI doit renforcer les contrôles de gestion afin de s’assurer que la Mission mène ses opérations de manière efficace et efficiente, en prenant les mesures suivantes :
- renforcer la planification et la surveillance du budget, la supervision, les contrôles et la surveillance en matière de passation de contrats, les approbations des dépenses, la gestion de l’inventaire et la gestion de l’information;
- développer les compétences des employés de la Mission et clarifier les rôles et responsabilités par la communication des descriptions d’emploi, la mise en œuvre des évaluations de rendement et la formation;
- communiquer régulièrement les attentes de la direction en matière de valeurs et d’éthique, en donnant des exemples précis pertinents à la Mission;
- élaborer des procédures de traitement des demandes des intervenants afin d’assurer la conformité et l’efficience des fonctions liées aux rôles de pays hôte et d’État membre;
- élaborer des outils de mesure du rendement afin de rendre compte régulièrement des progrès réalisés par rapport aux résultats attendus, en évaluant le rendement : des opérations internes de la Mission, afin de mesurer l’atteinte des résultats énoncés; des normes relatives au niveau de service, afin de mesurer la satisfaction des intervenants internes et externes.
3. Conclusion
L’équipe de vérification a décelé plusieurs éléments à améliorer dans le cadre de gouvernance et les pratiques de gestion de la Mission. Sur le plan ministériel, les rôles et responsabilités des divers ministères fédéraux et des divisions de Transports Canada (TC) et le rôle attendu de la Mission n’ont pas encore été clairement définis. En ce qui concerne la Mission, le manque de planification opérationnelle et de rapports sur le rendement ainsi que l’incompréhension du personnel à l’égard des rôles et responsabilités obligent la Mission à mener ses opérations de manière réactive plutôt que de façon planifiée et proactive. Bien qu’elle ait tenté de collaborer avec les partenaires en vue de répondre aux demandes des intervenants, les processus étaient ponctuels, et aucune procédure ni aucun mécanisme n’avait été établi pour assurer le suivi des services ou mesurer la satisfaction. La Mission a affecté des ressources aux rôles de pays hôte et d’État membre, mais la formation et la planification des RH visant à s’assurer que les employés possèdent les compétences requises comportent des lacunes. De plus, la vérification a permis de repérer certaines lacunes en matière de contrôle et de supervision de la gestion de la Mission quant à la planification et à la surveillance du budget, aux approbations des dépenses, à la gestion de l’inventaire et à la gestion de l’information. Pour corriger ces lacunes, TC, AMC et les autres ministères pourraient établir un protocole d’entente visant à clarifier les rôles et responsabilités, à améliorer la planification stratégique et opérationnelle de la Mission et à renforcer les contrôles de gestion de la Mission.
4. Recommandations et plan d’action de la direction
| Recommandation | Réponse de la direction | Échéance | BPR |
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Nous sommes d’accord avec la recommandation no 1. | ||
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Juin 2018 |
Affaires mondiales/ Transports Canada |
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Janvier 2018 | Mission permanente du Canada auprès de l’OACI | |
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Janvier 2018 | Mission permanente du Canada auprès de l’OACI | |
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Janvier 2018 | Transports Canada / Mission permanente du Canada auprès de l’OACI | |
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Nous sommes d’accord avec la recommandation no 2. | ||
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Juin 2018 |
Mission permanente du Canada auprès de l’OACI |
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Nous sommes d’accord avec la recommandation no 3. | ||
Note : Depuis l’arrivée du nouveau représentant permanent, plusieurs mesures et pratiques internes ont déjà été mises en place au cours des derniers mois afin d’améliorer les processus liés au budget, aux dépenses, à l’inventaire et à l’information. Cependant, comme recommandé, des procédures normalisées améliorées, des mécanismes de contrôle et des processus liés aux RH seront élaborés, et de la formation abordant toutes les étapes opérationnelles sera offerte. |
Avril 2018 |
Affaires mondiales / Transports Canada |
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Juin 2018 | Mission permanente du Canada auprès de l’OACI | |
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Avril 2018 | Mission permanente du Canada auprès de l’OACI | |
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Janvier 2018 | Mission permanente du Canada auprès de l’OACI | |
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Juin 2018 | Mission permanente du Canada auprès de l’OACI | |
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Juin 2018 |
Mission permanente du Canada auprès de l’OACI |
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Annexe A – Critères de vérification
Critère no 1 : La Mission dispose d’un cadre de gouvernance efficace qui favorise l’obtention de résultats.
Il est attendu : que les objectifs stratégiques, les priorités et les activités de la Mission soient harmonisés avec les objectifs de TC, d’AMC et de l’OACI; que les rôles et responsabilités des ministères et de la Mission soient clairement définis, communiqués et exercés; que la gestion de la Mission fasse l’objet d’une gouvernance et d’une supervision efficaces.
Critère no 2 : Des pratiques et des contrôles de gestion adéquats sont mis en place.
Il est attendu : que les pratiques relatives à l’établissement du budget, à la passation de contrats, à la gestion de l’inventaire, à la dotation et à la gestion financière respectent les politiques gouvernementales; que la structure organisationnelle et les ressources de la Mission correspondent à son mandat; que la direction et le personnel de la Mission reçoivent la formation et disposent des outils et des lignes directrices nécessaires pour exercer leurs fonctions; que la Mission renforce et respecte le Code de valeurs et d’éthique.
Critère no 3 : Les besoins des intervenants internes et externes sont cernés et satisfaits.
Il est attendu : que les besoins des intervenants soient documentés; que des voies de communication claires soient établies; qu’un mécanisme soit mis en place pour mesurer la satisfaction des intervenants.
Annexe B – Liste des acronymes
| DG | Directeur général |
| LGFP | Loi sur la gestion des finances publiques |
| LMEOI | Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales |
| ETP | Équivalent temps plein |
| AMC | Fiscal Year |
| GAC | Affaires mondiales Canada |
| RH | Ressources humaines |
| OACI | Organisation de l’aviation civile internationale |
| IRCC | Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada |
| OTAN | Organisation du Traité de l’Atlantique Nord |
| ONG | Organisations non gouvernementales |
| SPAC | Services publics et Approvisionnement Canada |
| PSPC | Public Services and Procurement Canada |
| SGDDI | Système de gestion des dossiers, des documents et de l’information |
| TC | Transports Canada |
