Sommaire de recherché - modèles de gouvernance et d’exploitation

Dans le cadre de l’examen de la loi sur le pilotage

KPMG

janvier 2018

Au Canada, la Loi sur le pilotage a été adoptée en 1972 et elle constitue le cadre législatif de la prestation des services de pilotage maritime. Cette Loi a entraîné la création de quatre administrations de pilotage pour assurer et maintenir des services de pilotage sûrs et efficaces. Les quatre administrations de pilotage sont l’Administration de pilotage de l’Atlantique, l’Administration de pilotage des Grands Lacs, l’Administration de pilotage du Pacifique et l’Administration de pilotage des Laurentides.

En novembre 2016, le gouvernement du Canada a annoncé un examen de la Loi sur le pilotage afin de mettre à jour le cadre législatif et réglementaire de la prestation des services de pilotage. À la suite de l’examen de la Loi sur le pilotage, Transports Canada a repéré une occasion de revoir plus en profondeur la viabilité financière et l’autosuffisance de chaque autorité de pilotage dans la situation actuelle. De plus, Transports Canada désirait revoir d’autres modèles d’exploitation possibles pour la prestation de services de pilotage maritime. Ce rapport comprend l’évaluation de la viabilité financière des Administrations de pilotage et des autres modèles d’exploitation.

Évaluation de la viabilité financière

Ensemble, l’Administration de pilotage de l’Atlantique, l’Administration de pilotage des Grands Lacs, l’Administration de pilotage du Pacifique et l’Administration de pilotage des Laurentides régissent tous les services de pilotage du Canada. L’Administration de pilotage des Laurentides et l’Administration de pilotage des Grands Lacs offrent des services indépendants, quoique coordonnés, sur la même voie maritime contiguë. Au contraire, les services offerts par l’Administration de pilotage de l’Atlantique et par l’Administration de pilotage du Pacifique sont isolés sur leurs côtes respectives. Chacune des quatre Administrations régit une région géographique particulière et est dévouée à différents clients et à leurs marchés respectifs. Les quatre Administrations se servent d’éléments adaptés à leurs voies maritimes respectives.

Les quatre Administrations présentent des différences spécifiques.

L’Administration de pilotage de l’Atlantique présente la structure de services la plus élaborée, étant donné qu’elle couvre une région géographique très vaste (répartie en 17 sous-régions) pour un volume général faible (par rapport à l’Administration de pilotage des Laurentides et à l’Administration de pilotage du Pacifique).
L’Administration de pilotage des Laurentides et l’Administration de pilotage du Pacifique présentent les volumes et les revenus les plus élevés, ces derniers s’élevant pour 2016 à 91 M$ et 76 M$ respectivement. L’Administration de pilotage des Grands Lacs et l’Administration de pilotage de l’Atlantique sont beaucoup plus petites et leurs revenus respectifs s’élèvent à 26 M$ et 24 M$.
L’Administration de pilotage du Pacifique assure un pilotage côtier de longue distance en plus du pilotage portuaire. Au contraire, l’Administration de pilotage de l’Atlantique est principalement concentrée sur le pilotage portuaire, même si elle couvre la plus grande partie de la côte Est.
L’Administration de pilotage des Laurentides et l’Autorité de pilotage des Grands Lacs se concentrent sur les mandats de pilotage de longue distance sur rivière et sur lac; le pilotage portuaire représente une bien moindre partie de leurs activités.
Les marchés de navigation desservis par les quatre Administrations de pilotage sont très variés :
- Les services de navigation de l’Administration de pilotage du Pacifique sont principalement concentrés sur le commerce avec l’Asie, sur de forts volumes de commerce par conteneur (la majorité des conteneurs du Canada) et sur l’expédition de produits en vrac.
- L’Administration de pilotage des Grands Lacs se concentre surtout sur les déplacements de produits en vrac dans les Grands Lacs, avec un ensemble de chargements à destination intérieure ou étrangère.
- L’Administration de pilotage des Laurentides compte sur une circulation variée, qui comprend des chargements en vrac, des chargements de conteneurs et des chargements généraux, avec une forte concentration sur l’Europe, ainsi qu’une circulation commune avec la région des Grands Lacs lorsque l’origine ou la destination comprend un port des Grands Lacs.
- L’Administration de pilotage de l’Atlantique est fortement concentrée sur les ports qui desservent les marchés européens.

En raison de cette exposition diversifiée aux marchés outremer et locaux, et de la variation de concurrence des ports, le profil de risque de chaque Administration est relativement différent. Cependant, toutes les Administrations de pilotage affrontent des défis semblables quant à l’établissement des tarifs et aux défis qui en découlent à l’égard de l’établissement des frais en temps utile afin de réagir aux pressions exercées par les frais et à la demande de la clientèle.

Pour les quatre Administrations de pilotage, les revenus proviennent des taux tarifaires et du nombre total de mandats. Les coûts variables proviennent généralement des taux de rémunération des pilotes par mandat, des frais relatifs aux bateaux-pilotes par mandat, ainsi que du nombre total de mandats.

Voici certaines tendances observées à l’égard du rendement d’exploitation :

Au cours des 16 dernières années, le nombre de mandats de la plupart des Administrations est demeuré relativement constant. L’Administration de pilotage de l’Atlantique fait exception à ce constat, ayant observé une diminution d’environ 30 % de ses mandats au cours de cette période.
Malgré un nombre stable ou moindre de mandats, les revenus de toutes les Administrations sont à la hausse. Cette hausse est directement imputable à la hausse des tarifs, ce qui compense l’augmentation des dépenses et du format des navires.
Seule l’Administration de pilotage des Laurentides a fait des profits continuellement au cours des dix dernières années. En 2016, l’Administration de pilotage de l’Atlantique et celle des Laurentides ont affiché des surplus alors que l’Administration de pilotage du Pacifique et celle des Grands Lacs ont accusé un déficit.
L’Administration de pilotage du Pacifique a volontairement réalisé un léger déficit au cours des dernières années afin de ramener ses réserves de liquidités à un niveau adéquat et elle prévoit rétablir l’équilibre budgétaire au cours de la prochaine année.
L’Administration de pilotage de l’Atlantique a réussi à réaliser un profit à la suite d’une forte hausse tarifaire au cours des dernières années, ce qui a permis de compenser la chute de la circulation maritime. Les Administrations embauchent généralement des pilotes salariés, à contrats forfaitaires ou à contrats mixtes. Tous les pilotes embauchés par l’Administration de pilotage des Grands Lacs sont salariés alors que du côté de l’Administration de pilotage des Laurentides, ils sont tous contractuels. L’Administration de pilotage du Pacifique et l’Administration de pilotage de l’Atlantique embauchent toutes deux tant des pilotes salariés que des pilotes contractuels. Cependant, la majorité des pilotes de l’Administration de pilotage du Pacifique sont des pilotes contractuels, alors que 90 % des pilotes de l’Administration de pilotage de l’Atlantique sont salariés, en raison des ports à faible volume.^{Note de bas de page 1} Ces différences de modèle de main d’œuvre sont liées très étroitement à la distribution des frais fixes et des frais variables et elles contribuent à la capacité ou à l’incapacité à adapter les coûts lorsque les volumes de trafic diminuent.

Évaluation des modèles de gouvernance de remplacement

Six modèles de remplacement ont fait l’objet d’une évaluation quantitative et qualitative, en comparaison entre eux :

Modèle A : Statu quo — Quatre administrations de pilotage;
Modèle B : Regroupement partiel — L’Administration de pilotage des Grands Lacs et l’Administration de pilotage des Laurentides sont regroupées en une seule Administration; l’Administration de pilotage de du Pacifique et l’Administration de pilotage de l’Atlantique demeurent;
Modèle C : Regroupement Est-Ouest — L’Administration de pilotage des Grands Lacs, l’Administration de pilotage des Laurentides et l’Administration de pilotage de l’Atlantique sont regroupées en une seule administration de pilotage; l’Administration de pilotage du Pacifique demeure;
Modèle D : Regroupement national — L’Administration de pilotage de l’Atlantique, l’Administration de pilotage des Grands Lacs, l’Administration de pilotage du Pacifique et l’Administration de pilotage des Laurentides sont regroupées en une seule administration de pilotage;
Modèle E : Société de gestion — une entité distincte est formée pour assurer les services de pilotage et le gouvernement fédéral conserve la propriété des biens (soit la commercialisation des services de pilotage). Ce modèle est semblable à celui de la Société de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent et
Modèle F : Société privée — une entité privée distincte est formée afin de superviser la prestation de tous les services de pilotage au Canada, y compris la gestion des actifs et la tarification (soit la privatisation des services de pilotage). Ce serait semblable au modèle de NavCanada.

Les six modèles ont été évalués selon 16 critères que Transports Canada estimait importants. Voici un résumé des principaux éléments et désavantages de chaque modèle :

Modèle A : Statu quo

Avantages : Les dossiers de sécurité et de fiabilité devraient demeurer solides et les organismes conserveraient la capacité de répondre aux enjeux et problèmes locaux. Comme il s’agit de sociétés d’État, le rôle actuel du gouvernement fédéral en matière de pilotage maritime ne serait pas modifié.

Désavantages : La mise en œuvre standard des technologies dans les quatre administrations de pilotage peut s’avérer difficile, car la situation de chaque administration peut faire en sorte qu’elle est en mesure ou non de soutenir la technologie. De plus, les administrations de pilotage doivent chacune gérer la fluctuation de la demande.

Modèle B : Regroupement partiel

Désavantages : La mise en œuvre standard de nouvelles technologies dans les quatre administrations de pilotage peut s’avérer difficile, car la situation de chaque administration peut faire en sorte qu’elle est en mesure ou non de soutenir la technologie. Les administrations regroupées sont susceptibles d’avoir plus de mal à gérer les variations de trafic qu’un plus grand organisme et elles sont peu susceptibles de réaliser d’importantes économies d’échelle.

Modèle C : Regroupement Est-Ouest

Avantages : Les dossiers de sécurité et de fiabilité devraient demeurer solides et les organismes conserveraient une certaine capacité de répondre aux enjeux et problèmes locaux. Comme il s’agit de sociétés d’État, le rôle actuel du gouvernement fédéral en matière de pilotage maritime ne serait pas modifié. Le regroupement pourrait donner lieu à certaines économies, ce qui pourrait conférer aux sociétés une certaine capacité de soutenir l’adoption normalisée de la nouvelle technologie.

Désavantages : L’administration regroupée pourrait perdre la capacité de réagir aux préoccupations locales de la même manière que le font des entités distinctes. La mise en œuvre de l’administration regroupée peut s’avérer difficile, en raison des modifications qu’il faudra peut-être apporter aux modèles de travail en vigueur dans les administrations séparées.

Modèle D : Regroupement national

Avantages : Les dossiers de sécurité et de fiabilité demeureront probablement positifs. Comme il s’agit d’une société d’État, le rôle actuel du gouvernement fédéral en matière de pilotage maritime ne serait pas modifié. Le regroupement pourrait donner lieu à certaines économies, ce qui pourrait conférer à la société la capacité de soutenir l’adoption normalisée de la nouvelle technologie. L’administration regroupée peut également être mieux à même de composer avec les aléas des affaires, étant donné qu’elle ferait face à une demande relativement plus diversifiée en matière de services de pilotage.

Désavantages : L’entité pourrait perdre de sa capacité à réagir aux problèmes locaux. La mise en œuvre de ce modèle de gouvernance peut s’avérer difficile, et pourrait entraîner des pressions pour la normalisation de la rémunération du pilotage dans l’ensemble du Canada. Des augmentations de frais pourraient en découler.

Modèle E : Société de gestion (commercialisation des services de pilotage)

Avantages : Les dossiers de sécurité et de fiabilité devraient demeurer solides et les organismes conserveraient une certaine capacité de répondre aux enjeux et problèmes locaux. Le rôle actuel du gouvernement fédéral en matière de pilotage maritime serait modifié, étant donné que les services de pilotage seraient rendus et gérés par une société de gestion. Le regroupement pourrait donner lieu à certaines économies, ce qui pourrait conférer à la société la capacité de soutenir l’adoption normalisée de la nouvelle technologie. L’administration regroupée peut également être mieux à même de composer avec les aléas des affaires, étant donné qu’elle ferait face à une demande relativement plus diversifiée en matière de services de pilotage.

Désavantages : La mise en œuvre de ce modèle de gouvernance peut s’avérer difficile, et pourrait entraîner des pressions pour la normalisation de la rémunération du pilotage dans l’ensemble du Canada. Des augmentations de frais pourraient en découler. La population pourrait avoir l’impression que ce modèle ne répond pas (ou qu’il fait moins d’efforts pour le faire) aux besoins locaux.

Modèle F : Société privée (privatisation des services de pilotage)

Avantages : Les dossiers de sécurité et de fiabilité devraient demeurer solides et les organismes conserveraient une certaine capacité de répondre aux enjeux et problèmes locaux. Le rôle actuel du gouvernement fédéral en matière de pilotage maritime serait modifié, étant donné que les services de pilotage seraient rendus et gérés par une société privée. Le regroupement pourrait donner lieu à certaines économies, ce qui pourrait conférer à la société la capacité de soutenir l’adoption normalisée de la nouvelle technologie. L’administration regroupée peut également être mieux à même de composer avec les aléas des affaires, étant donné qu’elle ferait face à une demande relativement plus diversifiée en matière de services de pilotage.

Sommaire

Selon le cadre d’évaluation et les résultats, le modèle de statu quo actuel présente certains avantages et défis :

Les dossiers de sécurité et de fiabilité des services de pilotage canadiens sont relativement positifs (régulièrement plus de 99,9 % chaque année). À ce titre, on s’attend généralement à ce que les autres modèles de prestation soient en mesure de conserver les rendements et normes actuels. Ce critère n’était pas déterminant dans l’évaluation des autres modèles de gouvernance.
Le modèle de prestation actuel est avantageux par rapport aux modèles regroupés en ce qui concerne la sensibilité aux besoins locaux, car les administrations de pilotage collaborent étroitement avec les représentants des industries et les regroupements dans leur région. Cette situation a créé une relation de travail durable entre les administrations de pilotage et les agences locales. Si ce modèle est décentralisé, et qu’il est donc légèrement plus difficile d’y mettre en œuvre des technologies et des règlements à l’échelle nationale, il est susceptible de mieux répondre aux besoins locaux que les autres modèles envisagés.
Comme les administrations de pilotage répondent directement au Parlement par l’intermédiaire du ministre des Transports du Canada, et que le gouvernement influence la direction de ces sociétés, et comme les administrations de pilotage sont bien implantées et qu’elles disposent toutes de protocoles d’exploitation et de planification, le système n’est généralement pas conçu pour subir des modifications à l’échelle nationale.

Au contraire, un modèle de société privée (modèle F) entraîne une importante réduction de l’influence directe et du contrôle du gouvernement sur la prestation des services de pilotage. Si ce modèle peut présenter des occasions d’améliorer la viabilité financière de la prestation de services de pilotage, les avantages réels qui pourraient en découler peuvent être restreints par le fait que les services de pilotage sont fortement réglementés et par le fait que les frais réels d’administration et de gestion de la prestation de services de pilotage sont très faibles. C’est-à-dire que la société privée est susceptible de bénéficier de peu d’occasions d’optimiser la prestation de service en réduisant les frais tout en assurant la conformité et le respect des politiques, règlements et modèles de rémunération de la main d’œuvre.

Les modèles regroupés à l’échelle nationale (modèles D et E) représentent un compromis intéressant entre les modèles de statu quo et de société privée. Ces deux modèles offrent des occasions de réaliser des économies par la consolidation, tout en conservant les aspects avantageux du modèle de statu quo. En principe, la différence que présentent les modèles D et E réside dans les mécanismes dont se sert le gouvernement pour conserver son influence sur la prestation des services de pilotage; le modèle D propose une administration de pilotage alors que le modèle E fait appel à des mécanismes contractuels pour influencer la prestation de service.

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