Groupe des politiques
CONTEXTE
Le gouvernement a déposé le 30 mai 2007 des modifications proposées aux dispositions de la Loi sur les transports au Canada (LTC) concernant la protection des expéditeurs. Simultanément, il a annoncé l'engagement d'amorcer un examen des services ferroviaires dans les trente (30) jours de l'adoption des modifications. Le projet de loi C-8 a reçu la sanction royale le 28 février 2008.
L'objectif du présent document est de préciser la portée et l'approche à adopter pour la conduite d'un examen du rendement de la chaîne d'approvisionnement du transport ferroviaire de marchandises et de son incidence sur le service ferroviaire assuré aux expéditeurs au Canada.
FACTEURS À CONSIDÉRER
L'approche retenue pour l'examen doit tenir compte des facteurs suivants :
- Disposer d'une chaîne d'approvisionnement efficace est crucial pour l'atteinte des objectifs du gouvernement relatifs aux portes et corridors commerciaux stratégiques et pour aider les expéditeurs à être concurrentiels sur les marchés intérieurs, continentaux et internationaux.
- Les expéditeurs doivent disposer d'une chaîne d'approvisionnement efficace, efficiente, régulière et fiable afin de demeurer concurrentiels et prospères dans les marchés intérieurs, continentaux et internationaux.
- Certains expéditeurs, en particulier les expéditeurs de marchandises en vrac, n'ont pour ainsi dire pas de solutions de rechange pratiques au transport ferroviaire.
- Les chemins de fer ont besoin de revenus suffisants pour maintenir et améliorer les services ferroviaires actuels et investir afin de renforcer leur capacité (infrastructure, matériel et équipes) pour répondre aux besoins actuels et futurs des expéditeurs.
- Les solutions commerciales sont préférables à une réglementation accrue, même si des lois et des règlements efficaces peuvent favoriser un environnement propice à des solutions commerciales aux problèmes et aux différends ayant trait au service.
- Bien que les chemins de fer soient une composante essentielle du réseau logistique, d'autres intervenants (tels que les expéditeurs et les groupeurs de marchandises, les exploitants de terminaux, les exploitants de bâtiments et les ports) influent aussi sur l'efficience, l'efficacité, la régularité et la fiabilité de la chaîne d'approvisionnement. Bon nombre de mouvements ferroviaires ont leur point d'origine ou leur point de destination dans un port ou à une installation intermodale. Par conséquent, le mouvement total peut mettre en cause d'autres intervenants, à part les chemins de fer. L'interface entre les éléments est un aspect important de l'efficacité globale du réseau logistique.
- Un certain nombre de contraintes ont une incidence sur la capacité et les activités des chemins de fer, notamment la disponibilité de terrains pour agrandir les gares de triage et les installations, particulièrement en milieu urbain, les contraintes géographiques dans les corridors ferroviaires les plus achalandés ainsi que l'attitude et les attentes des municipalités et des propriétaires des terrains adjacents.
- Il existe une infrastructure limitée, qui dessert une variété de produits expédiés par chemin de fer. Par conséquent, il peut être important d'établir les priorités.
ENJEUX
L'examen tiendra compte de questions telles que :
Taille des expéditeurs :
L'examen couvrira les besoins des expéditeurs de toutes tailles - petits, moyens et grands - dans tous les secteurs, y compris les expéditeurs ayant des besoins particuliers, p. ex. dans le cas des marchandises dangereuses. L'examen tiendra compte de la manière dont la taille des expéditeurs influence l'efficience et la capacité de la chaîne d'approvisionnement.
Parc de wagons :
Un bon service signifie 1) offrir un approvisionnement raisonnablement régulier, rapide et fiable répondant à la demande des expéditeurs , pour ce qui est de l'état, du type et du nombre des wagons; 2) un mouvement efficient et efficace des wagons du point d'origine au point de destination.
Prévision de la demande
- De quelle manière les expéditeurs et les chemins de fer coordonnent-ils les prévisions concernant la demande à la fois à court terme (un an et moins) et à long terme et l'incidence subséquente sur les besoins du service - taille du parc, équipes, locomotives - ainsi que les besoins en infrastructures, des chemins de fer comme des expéditeurs? De quelle manière on réagit aux écarts entre la demande prévue et les besoins en services/infrastructure?
Mouvements de pointe
- La plupart des expéditeurs connaissent une demande saisonnière pour leurs produits et plusieurs connaissent une demande cyclique. Il serait déraisonnable pour les chemins de fer d'offrir des ressources suffisantes pour absorber cent pour cent de la demande de pointe car il est onéreux de « stationner » les ressources hors des périodes de pointe ou au creux des cycles. Le défi consiste à trouver un équilibre entre les besoins des expéditeurs et ceux des chemins de fer qui permette aux chemins de fer d'offrir un service efficace aux expéditeurs pendant les périodes de pointe tout en réduisant les coûts.
Pratiques d'exploitation
- Certains services et pratiques d'exploitation des chemins de fer peuvent nuire à l'efficacité et à la fiabilité des services aux expéditeurs. L'examen devrait recenser les pratiques et évaluer lesquelles sont efficaces et lesquelles nuisent aux services aux expéditeurs (p. ex., coproduction et services ferroviaires réguliers). L'examen devra aussi tenir compte des pratiques d'exploitation de tiers pouvant nuire au bon fonctionnement de la chaîne logistique.
Chemins de fer d'intérêt local
- Les chemins de fer d'intérêt local contribuent environ 25 % du trafic ferroviaire au Canada. Lorsque des expéditeurs desservis par des chemins de fer d'intérêt local éprouvent des problèmes de service, l'examen étudiera les relations entre les chemins de fer d'intérêt local et les transporteurs des grandes lignes afin d'établir si ces problèmes sont attribuables aux pratiques de ceux-ci en matière de services, d'exploitation ou de marketing.
Capacité d'absorption des crêtes/de reprise des activités
- Les variations ou les crêtes de demande en capacité peuvent avoir pour origine deux causes différentes. L'un des facteurs entraînant une crête est la demande du marché, qui a une incidence sur la dynamique et/ou le moment des courants d'échange. L'examen cernera la manière dont on tient compte de ces crêtes au cours du processus de prévision et ce qu'on considère suffisant comme capacité d'absorption afin d'assurer la prestation et la continuité du service en cas de crête de demande du marché.
La deuxième cause de crêtes de la demande en capacité est l'interruption du flot régulier des opérations; des modifications de la demande en capacité entraînées par des insuffisances du système attribuables à un certain nombre de facteurs, dont certains peuvent être contrôlés par les chemins de fer et d'autres pas (météo, arrêts de travail, heures d'arrivée des bâtiments maritimes et rendement laissant à désirer des expéditeurs ou des terminaux). La gestion de la capacité régulière doit tenir compte de ces deux causes de crêtes dans la demande de services afin d'assurer un service adéquat au cours des crêtes de demande du marché et le retour rapide aux activités normales une fois absorbées les crêtes de demande dues à des problèmes d'exploitation. L'examen relèvera les pratiques exemplaires facilitant une reprise rapide ainsi que les plans d'urgence et de reprise mis en œuvre par les chemins de fer, les expéditeurs et les exploitants des terminaux; l'efficacité et la pertinence de ces plans; les mesures et ressources supplémentaires rentables (c.-à-d., personnel, matériel et installations) qu'il faudrait envisager.
Modes de transport de rechange
- L'examen étudiera la mesure dans laquelle les problèmes de service sont fonction de l'existence, ou de l'absence, d'autres modes de transport à la disposition des expéditeurs.
Communications
- Un bon service exige des communications efficaces afin que les expéditeurs et les chemins de fer soient informés des problèmes se présentant en ce qui a trait à la demande et aux mouvements de trafic et puissent y réagir rapidement. L'examen passera en revue les intervenants (expéditeurs, chemins de fer et exploitants de terminaux) afin de repérer les pratiques exemplaires et d'indiquer quelles améliorations sont souhaitables.
Conséquences financières
- Le manque de fiabilité du service peut avoir des répercussions financières importantes pour les expéditeurs, notamment les taxes de stationnement des wagons, les pénalités de rendement subies par les expéditeurs et les chemins de fer, la perte de revenus résultant des ventes manquées/des escomptes, les coûts de main-d'œuvre pouvant être évités lorsque les wagons ne sont pas placés au moment voulu, etc. Les chemins de fer peuvent aussi connaître des revers financiers, notamment des pénalités de rendement, la perte de clients et une hausse des frais d'exploitation (p. ex. main-d'œuvre et matériel oisifs). L'examen tentera de quantifier ces répercussions, même dans le cas d'un secteur ou groupe choisi d'expéditeurs, pour contribuer à illustrer les coûts qu'entraîne un service peu fiable ou un rendement médiocre pour les expéditeurs, les exploitants des terminaux et les chemins de fer. Cette information sera essentielle pour aborder des questions tel que les pénalités réciproques et les besoins en investissements.
Collecte des données et confidentialité
- Afin de mener un examen objectif, il faudra obtenir des quantités importantes de données confidentielles auprès des expéditeurs, des chemins de fer et des exploitants de terminaux. Transports Canada devra assurer à tous les intervenants, dans le cadre du processus de passation de marché, que les données confidentielles seront protégées et que l'information publiée sera agrégée afin de ne pas divulguer les noms des expéditeurs et des transporteurs.
Responsabilité réciproque des chemins de fer/expéditeurs en cas de rendement insuffisant
- L'examen évaluera dans quelle mesure des pénalités et incitatifs de rendement sont en vigueur pour les expéditeurs comme pour les chemins de fer et s'ils sont efficaces pour assurer la fiabilité et la régularité du service.
Autres questions
- Toute autre question ayant une incidence sur l'efficience et la fiabilité du réseau peut aussi être traitée dans le cadre de l'examen.
OBJECTIFS DE L'EXAMEN
Les objectifs de l'examen sont :
- Procéder à l'examen de la chaîne logistique du transport ferroviaire (incluant les chemins de fer, les expéditeurs, les exploitants de terminaux, les ports et les exploitants de bâtiments) en portant attention au service fourni aux expéditeurs et clients canadiens par la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) et le Chemin de fer Canadien Pacifique (CFCP) au Canada, y compris en provenance et en direction des ports et des passages frontaliers;
- Cerner les problèmes et les enjeux ayant trait au service ferroviaire, y compris ceux découlant des autres éléments de la chaîne logistique;
- Dans le cas des expéditeurs situés le long des chemins de fer d'intérêt local, déterminer s'il existe des problèmes de logistique et, dans le cas de l'affirmative, quelle est la source du problème, notamment les pratiques des transporteurs des lignes principales en matière d'exploitation ou de marketing;
- Repérer les pratiques exemplaires et déterminer comment elles peuvent être généralisées afin de régler des problèmes de service;
- Formuler des recommandations sur la manière de régler ces problèmes et d'aborder ces enjeux par des solutions commerciales ou, au besoin, réglementaires.
L'examen étudiera l'ensemble du cycle logistique : les prévisions de la demande des clients/des chemins de fer; les demandes de service des clients (p. ex., commande de wagon ou de train); acceptation de la demande par le chemin de fer et engagement, placement, chargement, mainlevée et accrochage des wagons au point d'origine; le mouvement des wagons chargés jusqu'à destination (incluant les manœuvres des wagons entre le CN, le CFCP et les chemins de fer d'intérêt local); le placement, le déchargement, le décrochage et l'accrochage des wagons au point de destination; le retour des wagons vides au point d'origine pour chargement. Il scrutera les interactions entre les chemins de fer et les autres intervenants de la chaîne logistique (p. ex., expéditeurs, les utilisateurs finaux au pays, les exploitants des terminaux, les ports et les exploitants de bâtiments) et l'effet des tiers sur l'exploitation et la capacité.
APPROCHE
L'examen sera effectué en deux étapes. La première étape regroupera les tâches quantitatives et analytiques. La deuxième étape couvrira l'élaboration des recommandations par un groupe d'étude de trois personnes éminentes à partir des résultats de l'étape analytique et des autres renseignements pertinents disponibles. Le groupe d'étude consultera les intervenants à propos des recommandations proposées et transmettra un rapport final au ministre des Transports, de l'Infrastructure et des Collectivités.
ÉTAPE 1 : TRAVAUX D'ANALYSE
L'étape analytique regroupera quatre projets :
1) Collecte et analyse des données;
2) Évaluation des problèmes d'exploitation du réseau logistique;
3) Enquête sur les pratiques exemplaires et les problèmes des chemins de fer;
4) Évaluation de la manière dont les problèmes touchant le service sont réglés au sein des autres secteurs du transport et des industries réglementées au Canada et aux États-Unis.
On embauchera des experts-conseils pour exécuter les tâches liées aux trois premiers projets. Transports Canada entreprendra les travaux concernant le quatrième projet. On prévoit que ces travaux prendront au moins six mois, selon la disponibilité des données nécessaires et le degré de coopération montré par les chemins de fer, expéditeurs et exploitants de terminaux pour fournir ces données.
1) Projet de collecte et d'analyse des données
On s'attend à ce que ce projet soit le plus difficile, onéreux et fastidieux. L'étape des données vise à contribuer à repérer les problèmes associés au service ferroviaire et à d'autres éléments de la chaîne logistique et d'en mesurer l'ampleur, de sorte que l'on puisse développer des solutions adéquates. Une bonne analyse des données sera essentielle et elle complètera l'information descriptive.
Le but est d'évaluer, sur une période de deux à trois ans, les données passées sur un large éventail de marchandises. (Voir la liste proposée des marchandises à l'Annexe 1.) On utilisera des techniques d'échantillonnage selon les cas pour réduire les coûts, garantir la fiabilité des données et éliminer les écarts.
On présume que, du point de vue de l'expéditeur, un bon service comporte deux composantes principales : i) l'assurance d'un approvisionnement suffisant et régulier (capacité des voies, wagons, locomotives et équipes) répondant de manière raisonnable aux besoins de l'expéditeur; ii) des mouvements de trafic efficients, rapides, ordonnés et fiables.
En ce qui a trait à la demande, les principaux indicateurs comprennent notamment : le nombre de wagons demandés par les expéditeurs (c.-à-d. les commandes de wagons), le nombre de wagons promis par le chemin de fer et le nombre réel de wagons livrés. L'examen évaluera si les systèmes de commande et de répartition des wagons nuisent à la capacité des chemins de fer de répondre de manière raisonnable à la demande prévue des expéditeurs.
Il faut régler quelques problèmes liés à la demande; les commandes « gonflées » (commander plus de wagons que nécessaire en s'attendant à ce que la commande ne soit pas satisfaite à 100 %) et la disponibilité d'information fiable et vérifiable sur la demande.
Les indicateurs des mouvements sont plus facilement disponibles et répondront à des questions tel que les suivantes :
- Les expéditeurs ont-il fourni en temps utile des prévisions raisonnables et exactes des besoins d'expédition et les chemins de fer ont-ils accepté ces prévisions et se sont-ils engagés à leur sujet?
- Le placement, le chargement/déchargement et l'accrochage se sont-ils faits rapidement aux points d'origine et de destination?
- Les temps de déplacement ont-ils été raisonnables et réguliers?
- Les temps de séjour ont-ils été raisonnables et réguliers?
- Les wagons ont-ils été chargés par blocs au point d'origine et livrés dans les mêmes blocs au point de destination?
- Les wagons sont-ils arrivés en « grappes » au point d'origine et/ou de destination, c.-à-d. que plusieurs blocs de wagons sont arrivés inopinément au même moment en générant de la congestion? Quelles étaient les causes de ces grappes?
- Les temps de déplacement à vide ont-ils été raisonnables et réguliers?
- Les indicateurs de rendement diffèrent-ils selon le genre de train, p. ex. train complet par rapport à train régulier?
L'analyse indiquera que des problèmes se produisent à l'occasion. Il serait injuste de présumer que les chemins de fer sont responsables de tous les problèmes survenus au cours des déplacements comme de présumer que les expéditeurs et receveurs, les exploitants des terminaux, les ports ou les exploitants de bâtiments sont responsables de tous les problèmes se présentant aux installations où s'effectuent le chargement et le déchargement des marchandises. L'analyse devra comprendre une évaluation des causes des problèmes. Cela peut être difficile car la détermination des causes peut être très subjective. Il devrait cependant être possible de cerner les facteurs de perturbation ayant des conséquences graves sur le rendement du système, tels que déraillements, accidents, phénomènes météorologiques, absence de bâtiments au port, conflits de travail et pannes de système.
Un rapport final indiquera où se sont produits les problèmes affectant le service (nature, fréquence et ordre de grandeur), quelles en sont les causes (rendement du chemin de fer, météo, rendement d'un autre intervenant, etc.) et comment les diverses parties y ont réagi.
Le rapport précisera aussi le genre de conséquences financières résultant d'un rendement médiocre, notamment les incidences sur les expéditeurs, les exploitants des terminaux, les chemins de fer et les tiers. Il fournira des exemples choisis afin de les illustrer.
Cette information devrait s'avérer utile pour l'élaboration de recommandations relatives à l'efficacité des procédures de reprise du système, dans le cadre de la seconde étape.
Ces travaux seront effectués par des experts-conseils possédant une expérience de la collecte et de l'analyse des données complexes provenant des expéditeurs et des transporteurs et une connaissance approfondie de la chaîne d'approvisionnement, de l'origine à la destination.
2) Problèmes d'exploitation du réseau logistique
Un projet distinct examinera les pratiques d'exploitation des chemins de fer, des expéditeurs, des exploitants de bâtiments et de terminaux et évaluera dans quelle mesure elles génèrent des problèmes de service. Par exemple, bien qu'on assemble de longs trains de blocs au point d'origine, certains trains sont fragmentés en chemin et, par suite, certains wagons n'arrivent pas à destination dans le même bloc que celui de leur chargement. Cela pourrait créer des problèmes de manutention et d'exploitation dans le port si tous les wagons d'un bloc doivent se présenter au même moment à un même bâtiment.
Le fait que le CN et le CFCP exploitent des longueurs et des configurations de trains différentes peut entraîner des problèmes en ce qui a trait au respect du traitement équitable prévu dans le cadre de leurs ententes de coproduction. Cela génère aussi des problèmes d'exploitation au port. La coproduction semble cependant avoir permis d'obtenir certains gains d'efficacité dans l'exploitation. Comment régler ces problèmes? Le concept peut-il être appliqué ailleurs? La modification des pratiques d'exploitation a-t-elle des répercussions sur les relations de travail?
Les niveaux de ressources dont disposent le chemin de fer et l'expéditeur/le receveur ont évolué avec le temps, p. ex. le nombre de locomotives, la capacité d'entreposage au point de destination, le nombre de wagons par catégorie et le nombre d'employés par catégorie. Quelle incidence cela a-t-il eu sur le service ferroviaire?
- D'autres questions feront l'objet d'un examen, notamment les suivantes :
- Des contraintes de capacité entravent-elles le service et les opérations, c.-à-d. une infrastructure, un matériel ou un nombre d'équipes insuffisants?
- Devrait-on dispose d'une capacité de crête pour absorber la demande de pointe ou imprévue et pour faciliter la reprise en cas de problèmes du système? Qui en décidera et sur quelle base? Qui devrait défrayer cette capacité de crête?
- La congestion des ports peut-elle être soulagée par l'agrandissement de la zone d'entreposage ou des installations de triage situées hors de la zone portuaire proprement dite?
- Les pratiques des chemins de fer en matière de priorité de trafic sont-elles raisonnables, par exemple lorsque le service ou la capacité doivent être rationnés?
- Les pratiques des chemins de fer en matière d'utilisation et de vélocité des actifs sont-elles raisonnables?
- S'il y a lieu, quelles sont les pratiques des tiers, tel que les expéditeurs et les terminaux, nuisant au rendement du système?
- Comment les chemins de fer s'y prennent-ils pour déterminer et négocier les changements opérationnels dans leurs niveaux de service? Dans quelle mesure les chemins de fer tiennent-ils compte des besoins de l'expéditeur lorsqu'ils mettent en œuvre des changements opérationnels?
- De quelle manière les questions relatives aux collectivités/à la proximité influent-elles sur l'efficience et la capacité de la chaîne logistique?
- D'autres questions?
Ce projet sera mené par des experts-conseils familiers avec l'exploitation ferroviaire. Les experts-conseils relèveront les conséquences néfastes possibles pour le service aux expéditeurs des pratiques d'exploitation de la chaîne logistique, en particulier celles des chemins de fer, et consulteront les expéditeurs, les chemins de fer et les exploitants des terminaux sur ces conséquences et sur les solutions possibles. On préparera à l'intention de Transports Canada un rapport faisant état des résultats et formulant des recommandations.
3) Enquête sur les pratiques exemplaires et les problèmes des chemins de fer
On sondera l'opinion d'un échantillon représentatif d'expéditeurs et d'exploitants de terminaux à propos du service ferroviaire et du rendement de la chaîne logistique. Cela couvrira leurs points de vue sur des préoccupations clés relatives au service ainsi que les pratiques exemplaires des chemins de fer et des tiers faisant partie de la chaîne logistique. L'enquête visera à obtenir les opinions sur la nature et l'ampleur de la responsabilisation qui existe chez les divers intervenants du réseau logistique. Elle cherchera aussi à connaître les opinions sur la fréquence selon laquelle le recours à l'OTC est envisagé et utilisé et sur son efficacité, et de même pour les mécanismes de règlement de différends commerciaux.
Les travaux seront effectués par un expert-conseil qui préparera un rapport à l'intention de Transports Canada. On demandera à l'expert-conseil de proposer la meilleure approche pour obtenir les renseignements.
Ces renseignements seront capitaux afin d'aider à cibler plus précisément les principaux problèmes systémiques que l'étape 2 devra aborder.
4) Problèmes de service dans les autres industries réglementées
Om procédera à un examen de la façon dont on répond aux plaintes concernant le service dans les autres modes de transport, dans les industries de réseau réglementées telles que le téléphone, la télévision, le gaz naturel, l'hydro-électricité, etc., ainsi qu'aux États-Unis (pour le rail). L'étude scrutera les processus/structures de traitement des plaintes et les recours prévus afin d'établir s'il existe quelque chose pouvant s'appliquer au service ferroviaire au Canada.
Cette étude sera menée par des représentants de Transports Canada à moins que la charge de travail n'exige l'embauche d'un expert-conseil.
ÉTAPE 2 : ÉTAPE DES RECOMMANDATIONS
Cette étape s'amorcera environ un mois avant le dépôt du rapport du projet sur les données et sera menée par un groupe d'étude composé de trois personnes éminentes, comptant de préférence un membre possédant de l'expérience dans les chemins de fer, d'un membre possédant une expérience d'expéditeur et d'un membre « neutre ». Cette étape durera environ six (6) mois.
On élaborera des propositions de recommandations à partir des résultats des projets d'analyse. On invitera en outre les parties intéressées à produire des commentaires, dont le groupe d'études tiendra compte, sur les problèmes du service ferroviaire et autres questions concernant la chaîne logistique.
Les recommandations proposées et les rapports de l'étape d'analyse seront communiqués aux parties intéressées. Le groupe d'étude consultera les intervenants une fois ces documents communiqués. Un rapport final sera transmis au ministre une fois les consultations terminées.
ANNEXE 1
GROUPES PROPOSÉS DE MARCHANDISES
Agriculture
Charbon
Engrais, incluant la potasse et le soufre
Produits forestiers, incluant le bois massif et les pâtes et papier
Carburant et produits chimiques
Grain
Marchandises intermodales, incluant les marchandises au détail
Machinerie et automobiles
Produits manufacturés et divers
Métaux
Minerais