Évaluation du programme de transfert des installations portuaires

Rapport d’évaluation décrivant les résultats de l’examen de l’évaluation du programme de transfert des installations portuaires.

Sur cette page

• Acronymes
• Sommaire
• Introduction
• Profil du programme
• L’évaluation du programme de transfert des installations portuaires
• Constatations découlant de l'évaluation
• Conclusion
• Annexe A : Termes clés du PTIP

Acronymes

FPEPF

Fonds pour les portes d’entrée et les passages frontaliers

PMN

Politique maritime nationale

PTIP

Programme de transfert des installations portuaires

PCP

Programme de cession des ports

TC

Transports Canada

CPPD

La Couronne ne se trouve pas dans une position plus défavorable

Sommaire

À propos du programme

Transports Canada (TC) a lancé le Programme de transfert des installations portuaires (PTIP) en 2015 pour remplacer le Programme de cession des ports (PCP) dans le but de réduire l’inventaire des installations portuaires de TC. Dans le cadre du PCP, 499 des 549 ports locaux appartenant à TC ont été transférés ou démolis ou ont perdu leur statut de port public. TC a créé le PTIP, un programme plus souple assorti de mesures incitatives, pour céder les 50 ports restants, dont le transfert présentait plus de difficultés étant donné leurs caractéristiques.

Le PTIP est mis en œuvre conjointement par l’administration centrale (l’AC) et les bureaux régionaux de TC. Les programmes aériens, maritimes et environnementaux de TC à l’AC disposent de l’autorité fonctionnelle pour le programme. Les régions exécutent le programme. Elles sont également responsables de l’exploitation continue des ports qui sont demeurés dans l’inventaire. La répartition des responsabilités entre l’AC et les régions a évolué : l’AC assume un rôle plus important dans l’exécution du programme depuis 2017, notamment en codirigeant les négociations de transfert.

Le financement prévu pour le PTIP soutient les activités liées au transfert, à la démolition ou à la fermeture des ports, ainsi que les activités d’entretien des ports qui sont demeurés dans l’inventaire pendant la réalisation des activités de cession. Du budget total du programme, qui s’élève à 248,3 millions de dollars, 157 millions de dollars ont été alloués aux subventions et aux contributions, qui sont mises à la disposition des nouveaux propriétaires pour les aider à assumer les coûts de certaines activités, jusqu’à concurrence du montant maximal estimé en fonction du principe que la Couronne ne se trouve pas dans une position plus défavorable (CPPD).

À propos de l’évaluation

L’évaluation, qui couvrait la période de l’exercice 2015-2016 à l’exercice 2019-2020, portaient uniquement sur les activités de cession du PTIP; le fonctionnement et l’entretien des ports ont été exclus comme ils sont jugés en marge des principaux objectifs du programme et sont gérés comme un secteur d'activité distinct. Une approche d’évaluation calibrée a été employée. Ainsi, les méthodes d’évaluation se sont limitées à l’examen de documents et à des entrevues avec le personnel de l’AC et certains employés des régions.

Conclusions de l’évaluation

Le PTIP est conforme à l’objectif de la Politique maritime nationale (PMN) de commercialiser les ports régionaux, locaux et éloignés appartenant au gouvernement fédéral et exploités par lui en les transférant à des utilisateurs locaux.

Depuis son lancement en 2015, le PTIP a réduit l’inventaire restant de TC en le faisant passer de 50 à 35 ports, comme suit :

• Transfert de neuf ports grâce à une aide financière aux parties qui ont procédé à l’acquisition
• Démolition de trois ports
• Vente de trois ports

Étant donné que le PTIP a hérité de nombreux ports aux prises avec des problèmes qui existaient depuis des décennies et qui rendaient le contexte non propice au transfert, une réduction de l’inventaire de près d’un tiers peut être considérée comme une réussite. La disponibilité de l’aide financière et la souplesse accordée dans l’utilisation du financement sous forme de contribution se sont révélées importantes pour susciter l’intérêt des intervenants et amorcer des discussions sur le transfert. Dans l’ensemble, les objectifs stratégiques consistant à promouvoir la propriété locale tout en réduisant la responsabilité du gouvernement fédéral ont été soutenus par le PTIP.

Comme le PTIP a été renouvelé jusqu’en 2022 et que son mandat se limite à appuyer le transfert de trois ports seulement, aucune recommandation n’est faite.

Introduction

Le présent rapport fait état des résultats de l’évaluation du Programme de transfert des installations portuaires (PTIP), dans le cadre du plan d’évaluation quinquennal de Transports Canada (TC).

Profil du programme

Le PTIP a été lancé en 2015 pour remplacer le Programme de cession des ports (PCP) dans le but de réduire l’inventaire des installations portuaires de TC. Il s’agit d’un objectif stratégique de longue date de TC, qui remonte au milieu des années 1990.

Avant 1995, TC possédait et exploitait un grand nombre de ports publics, sans cadre d’action cohérent. En 1995, le gouvernement a instauré la Politique maritime nationale (PMN) pour améliorer l’efficience du réseau de transport maritime en rationalisant le réseau des ports. La PMN avait pour objectif de regrouper les ports en trois catégories :

• Administrations portuaires canadiennes (APC) : La PMN a reconnu 17 ports comme étant importants sur le plan stratégique et comme étant essentiels au commerce intérieur et international. Ces ports constituent le réseau portuaire national du Canada.  Bien que TC conserve la propriété des terres sur lesquelles ces ports sont construits, les ports sont exploités par des sociétés sans but lucratif financièrement autonomes appelées Administrations portuaires canadiennes.
• Ports éloignés : Les ports actuels de TC qui ne faisaient pas partie du réseau portuaire national ont été classés dans la catégorie « ports éloignés » s’ils constituent le seul mode de transport d’une collectivité isolée pendant au moins une partie de l’année. Dans la PMN, TC a pris l’engagement d’entretenir ces installations en permanence ou de les transférer à des collectivités locales qui manifestaient un intérêt à leur égard.
• Ports régionaux/locaux : les ports actuels de TC qui ne faisaient pas partie du réseau portuaire national et qui ne correspondaient pas à la définition de « ports éloignés » ont été classés dans la catégorie « ports régionaux/locaux ». Parmi ces installations, on trouve autant de ports affichant une activité commerciale locale importante que de très petites installations où le trafic commercial est minime ou inexistant. Par la PMN, le gouvernement s’engageait à céder ces ports grâce au déclassement ou à des transferts à d’autres ministères fédéraux, à des gouvernements provinciaux, à des municipalités, à des Premières Nations ou à d’autres intérêts locaux.

Le PCP a été créé en 1996 pour réaliser les objectifs de la PMN. Durant la période allant de 1996 à 2014, 499 des 549 ports locaux appartenant à TC (91 %) ont été transférés ou démolis ou ont perdu leur statut de port public.

TC a reconnu que le transfert des 50 ports restants comportait des défis. Bon nombre de ces installations avaient une viabilité commerciale limitée en raison du potentiel de revenus limité, de leur mauvais état ou de leur emplacement isolé ou de la contamination de l’environnement. Il y avait également des problèmes liés au manque de capacité locale pour exploiter les ports, des préoccupations soulevées par les collectivités autochtones et des difficultés découlant de l’opposition des Provinces aux transferts.

Pour céder les ports restants, il fallait un programme plus souple assorti de mesures incitatives. Le PTIP a été lancé en 2015 dans le but de retirer le plus grand nombre possible de ports de l’inventaire restant de TC, qui totalisait 50 ports.

Le PTIP devait mettre en œuvre le processus de cession en trois phases :

1. Vendre les ports à une valeur symbolique
2. En cas d’échec de la vente, transférer le port en offrant des incitatifs financiers (subventions et contributions)
3. En cas d’échec du transfert financé, fermer et démolir les ports qui ne répondent plus aux critères opérationnels, ou continuer à exploiter les ports qui y répondent.

La boîte à outils du PTIP comprenait la capacité d’utiliser des incitatifs financiers pour faciliter les transferts, par exemple :

• un soutien financier préalable au transfert pour les parties qui procèdent à l’acquisition afin de les aider à couvrir les coûts de réalisation d’études de faisabilité et d’autres activités préalables au transfert;
• un soutien financier au moment du transfert pour aider à couvrir les besoins continus en matière de fonctionnement et d’entretien des ports, y compris la possibilité pour les nouveaux propriétaires d’apporter des changements à l’utilisation des ports et aux installations des ports

Pour les ports qui ne pouvaient pas être cédés mais qui devaient rester en activité, le PTIP devait adopter des mesures visant à améliorer l’efficience opérationnelle et à réduire les coûts, par exemple la rationalisation de l’exploitation, l’examen d’autres modes de prestation de services, la mise en œuvre de mesures de recouvrement des coûts et l’augmentation des frais d’utilisation. En outre, le PTIP devait préparer les ports à leur transfert en réalisant des activités de diligence raisonnable, comme des évaluations environnementales, la prise de mesures d’assainissement de l’environnement et des consultations avec les collectivités autochtones.

Dans le cadre du PTIP, il n'y a pas de différence explicite entre les ports éloignés et les ports régionaux/locaux ; le programme permet la fermeture et la démolition de toute installation existante lorsqu'il n'y a pas d'intérêt pour l'acquisition et qu'il n'y a pas de valeur stratégique pour les opérations portuaires en cours.

Les subventions et les contributions pour les transferts financés ont été négociées en fonction du principe CPPD, à l’intérieur d’un cadre national. Ce principe stipulait que, pour chaque port, le montant de la subvention ou de la contribution ne devait pas dépasser ce qu’il en coûterait à la Couronne pour être propriétaire du port pendant les 25 prochaines années. De plus, le PTIP a suivi le processus de diffusion en priorité énoncé dans la directive du Conseil du Trésor sur la vente et le transfert des biens immobiliers fédéraux, selon laquelle les ports sont d’abord mis à la disposition des autres ordres de gouvernement puis, s’il n’y a pas d’intérêt, à celle du grand public. Comme nous le verrons plus en détail dans la section des constatations, la catégorie du grand public comprenait les collectivités autochtones.

Gouvernance du programme

Le PTIP est mis en œuvre conjointement par l’administration centrale (l’AC) et les bureaux régionaux (les régions) de TC. Les programmes aériens et maritimes de TC à l’AC disposent de l’autorité fonctionnelle pour le programme. Les principales responsabilités de l’AC sont les suivantes : concevoir le programme, élaborer l’orientation et les outils du programme, veiller à l’uniformité nationale dans l’application des lignes directrices du programme, prendre en charge l’estimation des coûts pour les démolitions et les transferts financés (c.-à-d. les calculs liés au principe CPPD), codiriger les négociations, gérer les besoins budgétaires et approuver les projets d’immobilisations et d’entretien.

La répartition des responsabilités entre l’AC et les régions a évolué au cours des dernières années, l’AC assumant un rôle plus important dans l’exécution du programme depuis 2017. Les régions mettent en œuvre le programme, ce qui implique des responsabilités comme la codirection des négociations sur les transferts avec l’AC, des consultations avec les collectivités autochtones, des évaluations environnementales, ainsi que l’exercice de la diligence raisonnable nécessaire pour faciliter les transferts (travaux d’arpentage et recherche de titres).

À la suite du dernier renouvellement du programme en 2020, l’exécution du programme dans les régions où il n’y a pas de financement ou de négociations (régions du Pacifique et de l’Atlantique) a également été transférée à l’AC avec l’accord des régions.

Dans le domaine connexe des opérations portuaires, les régions sont responsables de l’exploitation continue des ports qui sont demeurés dans l’inventaire. Cela comprend des activités telles que l’inspection des installations, la détermination des besoins de réparation et la gestion des entrepreneurs aux différents ports.

Dépenses de programme

Les fonds alloués au PTIP pour la période allant du 1^er avril 2015 au 31 mars 2020 étaient de 234,1 millions de dollars. À ce montant se sont ajoutés des fonds provenant du Fonds pour les portes d’entrée et les passages frontaliers (FPEPF) ainsi que le produit de la vente de biens excédentaires, ce qui a porté le total à 248,3 millions de dollars. Les fonds ont couvert les coûts des paiements de transfert, des démolitions, du fonctionnement et de l’entretien des ports faisant partie de l’inventaire, ainsi que les coûts d’immobilisations associés à l’exploitation des ports.

Des fonds d’immobilisations ont été fournis pour des projets comme la construction de brise-lames après la démolition d’un port. Le financement préalable au transfert a été mis à la disposition des parties qui procèdent à une acquisition pour soutenir leur travail préparatoire de diligence raisonnable avant de soumettre une proposition d’acquisition d’un port. Au moment du transfert, une subvention ou une contribution a été mise à la disposition des nouveaux propriétaires pour les aider à assumer les coûts des activités prescrites dans les accords, jusqu’à concurrence du montant maximal estimé en fonction du principe CPPD.

Du budget total de 248,3 millions de dollars, 157 millions de dollars (63 %) ont été réservés aux subventions et aux contributions. Le tableau 1 ci-dessous montre les dépenses réelles du PTIP pour la période d’évaluation allant de l’exercice 2015-2016 à l’exercice 2019-2020. Le financement du PTIP a été renouvelé en 2020.

Tableau 1 : Dépenses réelles du PTIP pour la période allant de l’exercice 2015-2016 à l’exercice 2019-2020

Élément	Dépenses réelles
Subventions et contributions	157 048 215 $
Fonctionnement et entretien (y compris le régime d’avantages sociaux des employés et l’hébergement)	66 492 084 $
Immobilisations	24 792 045 $
Total des dépenses réelles	248 332 344 $

Le financement du PTIP a été renouvelé en 2020, avec deux composantes financières et deux échéances différentes :

• des fonds de subventions et des contributions totalisant 70 millions de dollars, jusqu’en 2022, pour faciliter le transfert de trois installations; et
• des fonds d'exploitation totalisant 35,2 millions de dollars, jusqu'en 2025.

L’évaluation du programme de transfert des installations portuaires

Démarche d’évaluation

Conformément à la Politique sur les résultats (2016), cette évaluation prend en compte les questions d’évaluation clés de la pertinence et du rendement.

Étant donné que les programmes de TC visant à céder des ports ont déjà été évalués et que le PATP n’était pas en cours de renouvellement lors de la planification de l’évaluation, une démarche d’évaluation calibrée a été adoptée. Ainsi, les méthodes d’évaluation utilisées dans le cadre de l’évaluation dont il est question se sont limitées à l’examen de documents et à des entrevues avec le personnel de l’AC et certains employés régionaux. L’évaluation n’a pas fait appel aux intervenants externes (p. ex., les municipalités, les provinces, les collectivités desservies par les ports, les collectivités autochtones et les organismes privés).

Portée de l’évaluation

L’évaluation couvre la période allant de l’exercice 2015-2016 à l’exercice 2019-2020.

Le financement prévu pour le PTIP soutient deux volets d’activités distincts : 1) les activités liées au transfert, à la démolition ou à la fermeture des ports; 2) les activités d’entretien des ports demeurés dans l’inventaire pendant la réalisation des activités de cession. À la suite de discussions avec les gestionnaires du programme, il a été décidé de se concentrer uniquement sur le volet du PTIP qui concerne la cession. Le fonctionnement et l’entretien des ports ont été exclus de la portée de l’évaluation étant donné que les activités de cession représentaient la plus grande partie du financement initial du programme (environ 85 %) et que les activités d’entretien des ports étaient considérées comme accessoires par rapport aux principaux objectifs du PTIP.

Méthodes d’évaluation

Étant donné la nature limitée du programme, les méthodes d’évaluation utilisées pour prendre en compte les questions d’évaluation clés de la pertinence et du rendement ont été limitées à celles décrites ci-dessous.

Examen des documents

Les évaluateurs ont examiné des documents, y compris des présentations au Conseil du Trésor pour la conception et le financement du programme, un mémoire au Cabinet demandant une autorisation officielle, et des documents informant la haute direction du ministère de l’état de la mise en œuvre du programme.

Information provenant du personnel du programme

Un questionnaire a été distribué pour obtenir de l’information par écrit auprès du personnel du programme à l’AC.

Entrevues

En tout, sept entrevues ont été réalisées avec les personnes associées au programme dans les régions du Québec et de l’Ontario, ainsi qu’avec le personnel de l’AC.

Constatations découlant de l'évaluation

Les constatations découlant de l’évaluation sont examinées sous les angles de la pertinence et du rendement du programme.

Pertinence

Première constatation :

Le PTIP est conforme à la Politique maritime nationale (PMN) et cadre avec la responsabilité essentielle suivante de TC : Un réseau de transport efficace.

Comme il est décrit dans le profil du programme, le Programme de cession des ports (PCP) a été lancé en 1996 pour réaliser l’objectif de la PNM de commercialiser les ports régionaux, locaux et éloignés appartenant au gouvernement fédéral et exploités par lui^{Note de bas de page 1} en les transférant à des utilisateurs locaux. La conformité entre le PCP et la PNM a été largement documentée et validée depuis 1996. Le PTIP, en tant que version améliorée du PCP, est également conforme à la PMN.

Le PTIP contribue à la responsabilité essentielle 3 de TC : Un réseau de transport efficace et plus particulièrement au résultat 9 : Transports Canada gère ses actifs de façon efficace.

Rendement

Deuxième constatation :

Depuis son lancement en 2015, le PTIP a réduit l’inventaire restant de TC en le faisant passer de 50 à 35 ports. Les caractéristiques de ces ports ont fait en sorte qu’il était difficile de trouver des intervenants intéressés. Par conséquent, une réduction de l’inventaire d’environ un tiers peut être considérée comme une réussite. La disponibilité de l’aide financière et la souplesse accordée dans l’utilisation du financement sous forme de contribution se sont révélées importantes pour susciter l’intérêt des intervenants et amorcer des discussions sur le transfert.

Le principal résultat attendu du PTIP est de réduire le nombre de ports dans l’inventaire de TC. Le PTIP a retiré 15 ports de l’inventaire :

• Transfert de neuf (9) ports grâce à une aide financière aux parties qui ont procédé à l’acquisition
• Démolition de trois (3) ports
• Vente de trois (3) ports

Transferts

Le PTIP a été conçu pour être un programme plus souple assorti de mesures incitatives, étant donné que de nombreux ports n’étaient pas attrayant commercialement, nécessitaient un entretien et des réparations permanents et comportaient souvent des responsabilités environnementales. Ces installations étaient des propriétés à risque élevé pour les intervenants et les investisseurs, et elles n’ont pas réussi à susciter l’intérêt pendant des décennies. Selon les gestionnaires du programme, l’offre d’une aide financière a été un facteur essentiel de réussite dans la conclusion d’accords pour les neuf ports qui ont été transférés.

Dans le cadre du PCP, le mandat de TC pour la gestion subséquente au transfert des ports était limité à l’entretien et au fonctionnement, et les projets d’immobilisations relatifs à l’agrandissement ou à la transformation n’étaient pas autorisés. Les parties qui ont procédé à l’acquisition étaient tenues de réaliser seulement les projets désignés ayant été approuvés pour que les ports puissent continuer d’être exploités commercialement. Cette spécificité a finalement été supprimée dans les accords ultérieurs, laissant une certaine flexibilité à l'acquéreur pour déterminer ses projets d'entretien et d'investissement.

Selon les gestionnaires du programme, la disponibilité des fonds ainsi que la souplesse accordée dans l’utilisation des fonds constituaient les conditions suffisantes pour conclure des accords de transfert dans le cadre du PTIP. En outre, les critères relatifs à l’utilisation et à l’exploitation des ports ainsi qu’à l’utilisation des fonds de contribution ont été assouplis pour permettre aux nouveaux propriétaires d’apporter divers changements. Le PTIP a élargi la gamme des activités admissibles afin d’inclure des activités de développement sur les terrains du port, comme l’amélioration des infrastructures, l’acquisition de terres adjacentes aux terrains du port et toute autre activité légale sur les terrains du port en vue d’une utilisation autre. Par exemple, les nouveaux propriétaires pourraient accroître la capacité du port afin qu’il puisse accueillir de gros bâtiments et des navires de croisière, et construire des gares maritimes et des ports pour petits bateaux. Toutes les propositions reçues par TC comprenaient des projets d’immobilisations qui n’auraient pas été admissibles au titre du PCP, comme des activités récréatives et touristiques (kayak, petites excursions ou station de bateau-taxi).

Le PTIP a utilisé un total de 157 millions de dollars en subventions et contributions pour les transferts de ports et les travaux de diligence raisonnable préalables aux transferts. Les montants des contributions ont été déterminés à l’aide du modèle d’établissement des coûts CPPD. Ce modèle CPPD est un calcul établi en fonction des coûts que le ministère engagerait au port au cours d’une période de 25 ans. Le montant de la subvention ou de la contribution accordée au bénéficiaire ne pouvait pas dépasser ce seuil.

Le PTIP a également mis des fonds préalables au transfert à la disposition des parties procédant à l’acquisition, dans le but de soutenir leur travail préparatoire de diligence raisonnable (p. ex., études de faisabilité, évaluation environnementale ou frais juridiques) avant qu’ils soumettent une proposition d’acquisition d’un port. Au moment du transfert, une subvention ou une contribution a été mise à la disposition des nouveaux propriétaires pour les aider à assumer les coûts d’exploitation du port et les autres activités prescrites dans les accords, jusqu’à concurrence du montant maximal établi en fonction du principe CPPD. Le tableau 2 énumère les neuf transferts réalisés au moyen d’une aide financière pendant la période du PTIP.

Tableau 2 : Transferts réalisés au moyen de fonds de contribution

Ports	Parties procédant à l’acquisition	État
Gaspé, Rimouski, Matane et Gros-Cacouna (Québec)	Gouvernement du Québec	Poursuite de l’exploitation
Carleton (Québec)	Pêches et Océans Canada	Converti en port pour petits bateaux/marina
Cornwall (Ontario)	Société d’aménagement portuaire d’Akwesasne et société d’aménagement portuaire de Cornwall Secteur privé et corporation municipale	Poursuite de l’exploitation et poursuite de l’exploitation
Hartley Bay (Colombie-Britannique)	Pêches et Océans Canada/Garde côtière canadienne	Poursuite de l’exploitation
Kingcome Inlet (Colombie-Britannique)	Première Nation des Dzawada’enuxw	Poursuite de l’exploitation
Quatsino (Colombie-Britannique)	Municipalité – District régional de Mount Waddington	Poursuite de l’exploitation

Démolitions

Le PTIP a été autorisé à effectuer des démolitions de ports, et il a reçu des allocations de fonds à cette fin. Trois démolitions complètes et une démolition partielle ont été effectuées dans le cadre du programme.

La démolition a été envisagée dans les ports où un transfert a échoué et où la poursuite de l’exploitation n’était pas justifiée. Plus particulièrement, les critères suivants ont été pris en considération :

• Le port est-il le seul mode de transport fiable pour transporter des marchandises et des personnes?
• Le port mène-t-il un niveau élevé d’activité commerciale tout en étant le seul port dans les environs?
• Le port est-il essentiel à l’intégrité du réseau de transport régional?

Au commencement du PTIP, 11 ports ont été ciblés pour être démolis, parmi lesquels certains étaient déjà fermés ou partiellement fermés en vue d’être démolis. Entre le 1^er avril 2015 et le 31 mars 2020, le PTIP a procédé à la démolition de quatre de ces ports, qui étaient tous dans un état de détérioration grave et présentaient donc des risques importants pour la sécurité. Selon les gestionnaires du programme, ces ports sont demeurés fermés pendant plusieurs années, et leur démolition était nécessaire depuis longtemps. L’approbation ministérielle était exigée pour procéder à la fermeture et à la démolition des ports dans le cadre du programme. Les coûts de démolition des quatre ports se sont élevés à environ 2.8 millions de dollars, ce qui représente 1.1 % du budget total du PTIP. Il s’agit d’une part relativement faible des coûts que doit assumer TC pour posséder des installations portuaires vieillissantes. En éliminant des risques importants pour la sécurité, les démolitions ont contribué à réduire les responsabilités de TC liées à ces ports.

Tableau 3 : Démolitions de ports autorisées durant la période allant de l’exercice 2015-2016 à l’exercice 2019-2020

Port	État du port avant sa démolition	Coût de la démolition ($)
Sandspit, îles de la Reine-Charlotte (Colombie-Britannique)	Circulation automobile interdite en 2011 et accès piétonnier interdit en 2013 en raison de risques pour la sécurité	1 039 670
Vieux-Fort (Québec)	Circulation automobile interdite en 1998 en raison de risques pour la sécurité	858 280
Terrenceville (Terre-Neuve-et-Labrador)	Installation fermée depuis 1999 en raison de risques pour la sécurité – durée de vie du port dépassée (40 ans)	558 624
Berens River (Manitoba)	Installation fermée depuis 2006 en raison de risques pour la sécurité – état de détérioration grave du bois d’œuvre du quai	373 371
Total		2 829 945

Ventes

Trois ports ont été vendus pour une valeur symbolique, sans financement sous forme de contribution ni obligation d’exploiter les ports^{Note de bas de page 2}. Ces ports étaient des installations relativement petites, que les parties ayant procédé à l’acquisition étaient prêtes à prendre en charge rapidement et sans conditions contraignantes. Il était entendu dès le départ que, pour ces ports, l’ampleur de la détérioration des installations et les responsabilités environnementales ne justifieraient pas la valeur marchande.

En résumé, après les trois ventes, les neuf transferts et les trois démolitions complètes, il reste 35 ports dans l’inventaire de TC^{Note de bas de page 3}. Au moment de la rédaction du présent rapport, TC a effectué un transfert supplémentaire et était à un stade avancé de négociation pour deux des 34 ports restants. En 2020, le financement du programme sous forme de subventions et de contributions a été renouvelé jusqu’en 2022 pour aider à faire aboutir ces négociations.

Déclarations d’intérêt

Pour avoir une meilleure idée du succès du PTIP, nous avons examiné dans quelle mesure les déclarations d’intérêt reçues par TC ont donné lieu à des accords de transfert.

Le PTIP a reçu 39 lettres d’intérêt pour 34 des 50 ports disponibles aux fins de transfert. Des accords de transfert ont été conclus pour neuf de ces ports.

La première étape pour les parties intéressées par un transfert est de signer une lettre d’intérêt, laquelle officialise leur intention d’entamer des discussions à propos d’un transfert. Parallèlement, un accord sur la divulgation des renseignements est signé, par l’intermédiaire duquel TC fournit à la partie intéressée certains renseignements sur le port.

Le programme a mené des activités de mobilisation dans le but d’informer les intervenants que des ports étaient disponibles aux fins de transfert, et dans le but de sonder l’intérêt des intervenants à cet égard. Comme l’indique la directive sur la vente ou le transfert des biens immobiliers fédéraux, les ports ont été rendus disponibles pour une acquisition en deux étapes. À la première étape, la possibilité d’acquérir un port était offerte aux ministères fédéraux, aux sociétés d’État, aux gouvernements provinciaux et aux administrations municipales. Si aucun intérêt n’était manifesté à la première étape, la possibilité était offerte aux parties visées par la deuxième étape, soit les groupes autochtones, l’industrie, les organismes non gouvernementaux, les administrations portuaires canadiennes et le grand public. La mobilisation a fait l’objet d’un long processus qui comprenait à la fois des activités informelles et des activités officielles. Les bureaux régionaux ont joué un rôle essentiel pour déterminer qui étaient les intervenants locaux. Ils ont dirigé les activités de sensibilisation, de présentation de l’information et de communication, en s’appuyant sur leurs relations et les spécialistes de la région.

La figure 1 illustre la répartition des déclarations d’intérêt pour les ports par type d’intervenants. Sur les 40 déclarations d’intérêt manifestées, 30% (12) viennent des municipalités; 28% (11) du secteur privé; 20% (8) des Provinces, 20% (8) des groupes de Premières Nations et 2% (1) du ministère des Pêches et Océans Canada.

Figure 1 : Déclarations d’intérêt par type d’intervenants

Version texte

Type d’intervenants	Déclarations d’intérêt
Municipalité	12
Privé	11
Province	8
Groupes de Premières Nations	8
Pêches et Océans Canada	1

Le tableau 4 ci-dessous fournit des détails supplémentaires sur les déclarations d’intérêt des intervenants. Selon les gestionnaires du programme, en plus des déclarations d’intérêt des intervenants indiquées dans le tableau ci-dessous, Pêches et Océans Canada a exprimé son intérêt pour l’acquisition de ports (dans leur entièreté ou partiellement) au Québec, là où ils partagent des installations avec TC. Entre 2015 et 2020, deux transferts partiels à Pêches et Océans Canada ont eu lieu, et des démarches allant jusqu’à l’étape de la mise en commun de la documentation officielle sur le transfert ont été réalisées concernant un autre port.

Tableau 4 Intérêts des intervenants pour les ports du PTIP

Province	Nombre de ports du PTIP	Ports ayant reçu des déclarations d’intérêt	Nombre total de déclarations d’intérêt	Groupes d’intervenants
				GPNNote de bas de page *	Secteur privé	Municipalité	Province	MPONote de bas de page **
C.-B.	10	6	6	3	1	1		1
Alb.	1	1	1		1
Man.	1	0	0
Ont.	8	7	7	2Note de bas de page ***	1	3Note de bas de page ***	2
Qc	25	17	22	3	8	7	4
N.-É.	2	2	2				2
T.-N.-L.	3	1	1			1
Total	50	34	39	8	11	12	8	1
MPO (intérêt au Qc)	10	10 (en partie)						10 (en partie)

Dans l’ensemble, près de 25 % des déclarations d’intérêt ont donné lieu à des accords de transfert (9 sur 39). Il est pratiquement impossible d’évaluer si cela représente un taux de conversion réussi, étant donné les nombreuses variables en jeu et les circonstances propres à plusieurs installations.

Lors des entrevues, il a été suggéré que les versions futures du programme mettent à l’essai des moyens novateurs d’attirer les intervenants potentiels, en particulier en faisant de la publicité de manière plus créative, à l’aide d’outils numériques/de médias sociaux pour mettre en valeur les ports. L’argument opposé à ce point de vue est qu’il n’y a souvent qu’une seule partie qui peut acquérir un port – généralement des intérêts locaux comme la municipalité ou le principal utilisateur du port. Par conséquent, l’utilisation des médias sociaux est peu susceptible d’augmenter le nombre d’intervenants intéressés.

Mobilisation des collectivités autochtones

Le programme a reçu huit déclarations d’intérêt officielles de la part de groupes autochtones et a mené à bien les négociations de cession pour deux ports. Le tableau 5 ci-dessous montre les activités de transfert visant des groupes autochtones.

Tableau 5 : Déclarations d’intérêt et accords de transfert par des groupes autochtones

Région	Ports	Activités de transfert
Colombie-Britannique	3	3 lettres d’intérêt 1 accord de cession
Ontario	2	2 lettres d’intérêt 1 accord de cession avec un consortium de municipalités et de GPN
Québec	3	3 lettres d’intérêt

Dans le cas des transferts visant des collectivités autochtones, l’engagement préalables avec ces collectivités étaient exigées. De l’avis général, le PTIP a été exécuté conformément aux exigences en matière de mobilisation et de consultation auprès des Autochtones. Les gestionnaires du programme ont souligné qu’ils ont cherché à traiter tout nouvel enjeu par le biais d’activités de sensibilisation à toutes les étapes du processus de transfert des ports.

Comme il a été mentionné précédemment dans le rapport, les collectivités autochtones ont été définies comme un intervenant de grande importance dès le début du programme, étant donné que plusieurs ports sont situés dans ces collectivités ou à proximité. Malgré cela, la priorité a été donnée aux provinces et aux municipalités, à la première étape de la mobilisation. Les collectivités autochtones étaient visées par la deuxième étape de la mobilisation, au même titre que le grand public. Cela s’explique par le fait que la Directive sur la vente ou le transfert des biens immobiliers excédentaires, produite par le Conseil du Trésor, a fixé les priorités pour les offres dans le cas de transferts. Nous avons entendu dire que les collectivités autochtones ont exprimé de vives critiques à l’égard de l'ordre de diffusion prioritaire.

Depuis, la directive a été modifiée pour donner la priorité aux groupes autochtones au même titre que les provinces et les municipalités (bien que nous comprenions que le processus modifié n’a pas encore été officiellement mis en œuvre). De plus, les gestionnaires du programme soutiennent que le classement par priorité n’a pas eu pour effet de diminuer les possibilités offertes aux collectivités autochtones d’aborder les enjeux qui les concernaient relativement aux ports. 

Il y a peut-être des leçons à tirer pour assurer une meilleure harmonisation des programmes avec certains paramètres, comme le PTIP avec l’objectif général de TC d’améliorer la façon dont il mobilise les collectivités autochtones. Au cours des entrevues, nous avons entendu des suggestions selon lesquelles la mobilisation des collectivités autochtones pourrait tirer parti d’une perspective plus globale, plutôt que de s’en tenir aux limites étroites du mandat de cession. Cette question a une portée plus vaste que les paramètres d’un seul programme, mais la reconnaissance du besoin de tisser des liens avec les collectivités autochtones s’est grandement accrue depuis les débuts du PTIP, et les programmes semblables qui seront conçus dans l’avenir pourraient tirer parti d’une approche actualisée/améliorée à l’échelle du ministère en ce qui concerne la mobilisation des collectivités autochtones.

Conclusion

Le PTIP a repris un inventaire de 50 ports du précédent PCP. Bon nombre des ports dont le PTIP a hérité étaient aux prises avec des problèmes qui existaient depuis des décennies et qui rendaient le contexte non propice au transfert. Tirant parti d’une approche plus souple et de la possibilité de recourir à des mesures incitatives, le programme a réussi à retirer 15 ports de l’inventaire de TC. Depuis le renouvellement du PTIP en 2020, un port a été transféré et deux des 34 ports restants sont en cours de négociations de transfert.

Dans l’ensemble, les objectifs stratégiques consistant à promouvoir la propriété locale tout en réduisant la responsabilité du gouvernement fédéral ont été soutenus par le PTIP. Compte tenu des défis associés aux ports restants, on reconnaît également qu’un certain nombre de ces ports continueront de faire partie de l’inventaire de TC dans un avenir prévisible.

Annexe A : Termes clés du PTIP

Vente et cession

Dans le PTIP, le terme « cession » est utilisé lorsque de l’aide financière est accordée pour le transfert d’un port, tandis que le terme « vente » est utilisé lorsque de l’aide n’est pas accordée pour le transfert d’un port à une valeur symbolique. En général, la cession implique la vente d’une partie ou de la totalité de l’investissement commercial/de l’intérêt commercial existant. Dans le cas d’une cession, l’élément clé est la réduction, alors dans le cas d’une vente, l’élément clé est l’échange contre l’octroi d’un crédit. Conformément aux priorités, le programme mise d’abord sur la vente; lorsque la vente n’aboutit pas, le programme mise alors sur la cession (c.-à-d. le transfert financé).

Vente à la valeur symbolique

La Directive sur la vente ou le transfert des biens immobiliers excédentaires du Conseil du Trésor régit toutes les transactions immobilières au sein du gouvernement. La Directive énonce l’exigence principale selon laquelle un bien immobilier de l’État doit être vendu à sa valeur marchande. La directive prescrit également des exemptions (article 6.1 de la Directive) qui permettent une vente pour une valeur symbolique. TC a demandé et obtenu l’exemption pour l’aliénation de 50 ports dans le cadre du PTIP.

Les motifs invoqués par TC pour demander l’exemption reflètent toute la raison d’être du programme. Ils soulignent ceci : peu de ces ports ont une valeur marchande substantielle en raison de l’état des bâtiments et de l’infrastructure; l’avantage pour l’État d’aliéner ces actifs à une valeur symbolique l’emporte sur tout avantage que l’État pourrait tirer du maintien de la propriété de ces actifs; les besoins financiers de ces actifs continueraient d’augmenter étant donné que des investissements minimaux ont été faits, ce qui entraînerait une détérioration de l’infrastructure susceptible de devenir une obligation légale.