Entre décembre 2023 et mai 2024, Transports Canada a consulté le public sur la mise en œuvre de la Loi sur les eaux navigables canadiennes (LENC) afin de déterminer les façons dont la Loi ou son administration pourraient être améliorées. Ce rapport résume ce que nous avons entendu au cours de cette consultation.
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Contexte
La Loi sur les eaux navigables canadiennes est entrée en vigueur le 28 août 2019. La LENC prévoit que le ministre des Transports examine les dispositions de la Loi et son application dans les cinq ans suivant la date de son entrée en vigueur. Transports Canada doit donc effectuer un examen d’ici le 27 août 2024 et produire un rapport de ses conclusions qui sera déposé au Parlement.
Approche d’engagement
Méthodologie d’engagement
Pour évaluer l’application de la Loi, Transports Canada a mobilisé les peuples autochtones, les ministères et entités fédéraux, les gouvernements provinciaux et territoriaux, les municipalités, les représentants de l’industrie, les plaisanciers qui utilisent les voies navigables, ainsi que les membres du public.
Les activités de mobilisation, notamment les réunions en personne et les réunions virtuelles, se sont déroulées de décembre 2023 à mai 2024. Les participants potentiels ont été contactés directement par courriel et sensibilisés par les médias sociaux comme Twitter et Facebook.
Transports Canada a activement cherché, dans le cadre de ses activités d’engagement, à obtenir le point de vue de ses partenaires fédéraux et provinciaux, des intervenants et des peuples autochtones en procédant comme suit :
- Envoyer des informations et des invitations par courriel;
- Organiser des séances de mobilisation en personne avec les peuples autochtones du Canada, notamment la région du Pacifique, la région des Prairies et du Nord, la région de l’Ontario, la région du Québec et la région de l’Atlantique;
- Tenir des séances de mobilisation virtuelles pour les personnes qui n’ont pas été en mesure de participer aux séances en personne;
- Tenir des séances de mobilisation virtuelles avec les intervenants de l’industrie et des organismes sans but lucratif, les partenaires fédéraux et provinciaux, ainsi que les associations municipales;
- Organiser des réunions bilatérales spéciales sur demande;
- Mettre en ligne un document de discussion qui permet de recueillir des commentaires pendant 60 jours à compter du 6 mars 2024;
- Mettre en ligne un questionnaire accessible pendant 30 jours à compter du 24 avril.
Engagement avec les peuples autochtones
Transports Canada a établi un Plan de mobilisation et de partenariat avec les peuples autochtones qui sert de fil conducteur aux activités de mobilisation en lien avec la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Dès le début des étapes de planification de l’examen, le Ministère a invité les organisations autochtones nationales (OAN) à participer au processus et à présenter leurs points de vue. Plus particulièrement, Transports Canada a demandé l’avis des OAN sur le Plan de mobilisation et de partenariat avec les peuples autochtones, ainsi que sur le Plan de mobilisation des intervenants et le document de discussion. En consultant les peuples autochtones, Transports Canada poursuivait les objectifs suivants :
- Informer les peuples autochtones et maintenir leur sensibilisation, leur compréhension et leur connaissance de l’examen législatif de la LENC;
- Recueillir les commentaires et les connaissances des peuples autochtones pour obtenir leurs points de vue sur la législation et l’application de la Loi depuis son entrée en vigueur en 2019;
- Promouvoir les principes de réconciliation avec les peuples autochtones par la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et les partenariats;
- Examiner les effets potentiels de la Loi sur la capacité à exercer les droits ancestraux et issus de traités;
- Échanger avec les peuples autochtones sur la manière dont la LENC tient actuellement compte du savoir ou de toute autre considération culturelle ou des coutumes autochtones relativement à la navigation;
- Veiller à ce que l’approche de mobilisation tienne compte des besoins et des préoccupations des peuples autochtones.
Transports Canada a organisé un total de 23 réunions virtuelles et en personne pendant le processus de mobilisation avec les peuples autochtones. Une approche fondée sur les distinctions a été suivie pour reconnaître les droits, les intérêts et les circonstances uniques des Premières Nations, des Inuits et des Métis. L’équipe a rencontré quatre groupes métis, cinq représentants inuits et 27 Premières Nations. Elle a également organisé dix rencontres avec cinq OAN, notamment l’Assemblée des Premières Nations, l’Inuit Tapiriit Kanatami, la Fédération des métis du Manitoba, le Congrès des peuples autochtones, et l’Association des femmes autochtones du Canada.
Il s’agissait de réunions virtuelles, à l’exception des réunions en personne avec les peuples autochtones tenues à Vancouver, à Yellowknife et à Dartmouth. Des occasions de rencontre ont également été offertes à Ottawa, à Winnipeg et à Montréal. La diversité des types et des lieux de réunion a permis non seulement d’adopter une approche fondée sur les distinctions, mais aussi de répondre aux demandes de réunions formulées par les peuples autochtones au cours de la phase de mobilisation et de tenir compte des différents contextes régionaux et de l’accessibilité.
En plus des réunions, un document de discussion et un questionnaire ont été mis en ligne et communiqués aux peuples autochtones pour recueillir leurs commentaires. Les peuples autochtones ont soumis sept réponses écrites au document de discussion et aux séances de mobilisation.
Le Programme de financement pour la participation autochtone a permis d’aider les groupes autochtones à assister aux réunions de mobilisation et à préparer leurs réponses au document de discussion.
Engagement avec les parties prenantes
Transports Canada a consulté divers groupes d’intervenants internes et externes. Ces groupes comprenaient des organisations et des associations industrielles, des organismes sans but lucratif, des ministères et entités fédéraux, des gouvernements provinciaux et territoriaux et des municipalités.
Transports Canada a organisé une série de séances virtuelles de sensibilisation et de mobilisation des intervenants qui ont exprimé le désir de donner leurs points de vue. On retrouvait parmi ces derniers des représentants de l’industrie (secteurs minier, énergétique et aquacole), d’autres ministères et entités fédérales (Environnement et Changement climatique Canada, Pêches et Océans Canada, Ressources naturelles Canada, Régie de l’énergie du Canada, Défense nationale), des ministères provinciaux, des associations municipales et des organismes sans but lucratif représentant les plaisanciers qui utilisent les voies navigables. Au total, Transports Canada a organisé huit séances de mobilisation avec l’industrie, deux avec des organismes sans but lucratif, 15 avec des ministères et entités fédérales et six avec des représentants provinciaux, territoriaux et municipaux.
Comme indiqué dans la section précédente, Transports Canada a recueilli simultanément des commentaires sur la LENC à partir du document de discussion et du questionnaire mis en ligne. Au total, Transports Canada a reçu 33 présentations écrites et 155 réponses au questionnaire. Les réponses au questionnaire étaient anonymes.
Participation à l’engagement
Transports Canada tient à remercier les personnes et les organisations qui ont pris le temps de participer aux réunions, de répondre au questionnaire en ligne et d’envoyer des présentations écrites. Le tableau ci-dessous décrit brièvement la participation des peuples autochtones, des provinces, des territoires et des municipalités, ainsi que des intervenants de l’industrie et des secteurs sans but lucratif, et des membres du public.
Tableau récapitulatif de la participation
| Participants | Réunions | Présentations écrites |
|---|---|---|
| Premières Nations, Inuits et Métis | 23 | 7 |
| Industrie | 8 | 7 |
| Ministères fédéraux | 15 | 9 |
| Provinces, territoires et municipalités | 6 | 6 |
| Groupes sans but lucratif et membres du public | 2 | 4 |
| Total | 54 | 33 |
Ce que nous avons entendu
Les commentaires recueillis lors des séances de mobilisation et dans les présentations écrites, notamment les réponses au document de discussion et au questionnaire en ligne, ont permis à Transports Canada de recueillir des idées et des suggestions précieuses. Au fur et à mesure de l’analyse des commentaires, il est apparu évident que certains sujets représentaient un intérêt particulier pour les intervenants et les peuples autochtones.
Le résumé des commentaires reçus est séparé en huit thèmes, qui sont présentés dans les sections suivantes, sans ordre particulier.
Thème 1 : Évaluation de la navigabilité
Les intervenants de l’industrie ont mentionné qu’il peut être difficile de déterminer à quel moment un plan d’eau est considéré comme une eau navigable au sens de la Loi et ont exprimé le désir d’obtenir des renseignements et des outils supplémentaires pour aider à déterminer la navigabilité. Ils ont également suggéré que certains plans d’eau artificiels soient exclus de la définition des eaux navigables.
Les peuples autochtones ont fait remarquer que la définition actuelle des eaux navigables traite les voies navigables comme une marchandise et qu’une définition et une approche plus globales de la détermination de la navigabilité permettraient de mieux intégrer les expériences et les perspectives autochtones. Transports Canada a également entendu qu’il fallait accorder une plus grande attention aux effets du changement climatique au fil du temps, car on s’attend à ce que les problèmes actuels liés à l’insuffisance ou à l’excès d’eau s’aggravent à l’avenir.
Un ministère provincial a fait remarquer que des changements pourraient être apportés à l’approche actuelle de la détermination de la navigabilité pour la rendre moins subjective. Un autre ministère a indiqué que la définition actuelle d’eaux navigables est trop large et que des ouvrages situés dans une portion non-navigable d’une voie navigable ne devraient pas être réglementés en vertu de la LENC. Ce ministère a aussi exprimé sa préférence pour le retour à l'approche précédente dans le cadre de la Loi sur la protection de la navigation, où un ouvrage nécessitait l'approbation de Transports Canada que s'il était situé dans un cours d'eau énuméré à l'annexe de la loi.
Les ministères fédéraux ont indiqué avoir observé que les entrepreneurs ne comprenaient pas toujours parfaitement comment leurs activités auraient une incidence sur la navigabilité et quelles étaient leurs obligations dans les eaux navigables figurant à l’annexe par rapport aux eaux navigables ne figurant pas à l’annexe.
Thème 2 : Consultation des peuples autochtones
Les peuples autochtones et les membres de l’industrie minière ont indiqué qu’ils préféraient voir les ministères fédéraux coordonner leurs consultations afin de ne pas avoir à approcher les peuples autochtones plusieurs fois pour les mêmes projets. Il faut minimiser la lassitude engendrée par une trop grande consultation des communautés et des organisations autochtones qui n’ont pas la capacité de répondre à toutes les demandes.
Quelques communautés autochtones ont également profité de l’occasion pour transmettre des informations sur leur travail de développement de systèmes de cartographie communautaire afin de documenter l’utilisation historique/passée, présente et future des voies navigables par les peuples autochtones.
Les membres de l’industrie minière ont indiqué qu’ils avaient parfois du mal à obtenir des informations sur l’utilisation passée et future d’une voie navigable, ce qui est nécessaire pour déterminer si un plan d’eau est navigable, et que la recherche de ces informations semblait contribuer à la lassitude de la consultation.
Un ministère provincial a suggéré une meilleure coordination entre les gouvernements fédéral et provinciaux, afin de tirer pleinement parti de l'expertise provinciale, et que Transports Canada soit impliqué dans les phases de conception d'un projet proposé afin de répondre aux préoccupations des peuples autochtones le plus tôt possible. Un autre ministère provincial a suggéré que Transports Canada élabore des documents d’orientation pour faciliter et clarifier le processus à suivre lorsque les communautés autochtones font part de leurs préoccupations au sujet d’un projet d’ouvrage par l’entremise du registre public.
Thème 3 : Coordination intergouvernementale
Les intervenants de l’industrie minière ont indiqué que les ministères fédéraux devraient coordonner leurs demandes et transmettre les informations dans la mesure du possible pour éviter d’avoir à soumettre plusieurs fois les mêmes informations.
Les ministères fédéraux ont informé Transports Canada qu’il existe des possibilités d’améliorer la coordination et la communication liées aux projets entre les ministères fédéraux au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact, pour veiller à ce que le niveau d’évaluation et de consultation corresponde à la portée et à l’ampleur d’un projet.
Les ministères ont indiqué par ailleurs qu’il leur serait également profitable d’avoir accès aux données recueillies par Transports Canada pour améliorer l’exactitude des cartes de navigation et analyser les répercussions des ouvrages et d’autres activités sur les voies navigables au pays.
Certains ministères provinciaux et fédéraux ont indiqué qu’un échange amélioré et uniforme de l’information par Transports Canada les aiderait à s’acquitter de leur propre mandat et à mieux servir les Canadiens. Dans les cas où Transports Canada est mis au courant des projets avant les autres ministères fédéraux ou provinciaux susceptibles d’être concernés, un avis préalable les aiderait à sensibiliser les promoteurs de projets aux exigences à respecter en application de diverses lois fédérales et provinciales, ce qui contribuerait à éviter les retards.
Ils ont également précisé qu’il pourrait être nécessaire de revoir les responsabilités entre Transports Canada et d’autres ministères relativement à l’équipement abandonné comme les filets de pêche et aux documents d’orientation sur les aides privées à la navigation. De plus, un ministère provincial a noté des problèmes potentiels lorsqu'il s'agit de projets visant à démanteler des ouvrages de protection des habitats aquatiques, qui pourraient se voir refuser une approbation en vertu de la LENC parce qu'ils interfèrent avec le droit de naviguer.
Transports Canada a également appris que les partenaires fédéraux et provinciaux pourraient collaborer aux activités de contrôle de la conformité, par l’échange d’information entre les inspecteurs travaillant sur le terrain et l’étude de la possibilité de procéder à des inspections conjointes. Cela pourrait permettre une utilisation plus efficace des ressources et améliorer l’échange des connaissances et de l’expertise.
Thème 4 : Formation et application de la Loi
L’industrie aquacole et les ministères fédéraux ont indiqué à Transports Canada que les exigences relatives aux ouvrages semblent être interprétées différemment selon les régions, et que les interprétations des fonctionnaires de Transports Canada peuvent également varier. Certains intervenants ont dit avoir reçu des renseignements contradictoires de la part de différents fonctionnaires.
Les ministères fédéraux ont indiqué que les pratiques actuelles de contrôle de la conformité ne sont peut-être pas suffisantes pour assurer le suivi et confirmer que les ouvrages ont été construits exactement comme ils sont décrits dans les demandes d’approbation.
Thème 5 : Classification des ouvrages
Les membres de l’industrie aquacole ont indiqué que l’Arrêté visant les ouvrages majeurs devrait faire la distinction entre les ouvrages aquacoles qui ont une faible incidence et ceux qui ont une incidence élevée sur la navigabilité. Un ministère provincial a également fait remarquer que certains ouvrages majeurs, tels que les barrages, n'ont pas tous la même taille et, en raison de leur situation géographique, peuvent ne pas avoir la même incidence sur la navigation. Selon ce ministère, ils ne devraient pas être classés systématiquement comme ouvrage majeur.
Les ministères provinciaux ont avisé Transports Canada que les exigences actuelles relatives aux ouvrages temporaires dans l’Arrêté visant les ouvrages majeurs et dans l’Arrêté visant les ouvrages mineurs manquent manquent de souplesse, ce qui peut entraîner une augmentation du fardeau administratif et des coûts.
Les ministères fédéraux et provinciaux et les membres de l’industrie minière ont indiqué avoir trouvé trop contraignant le processus d’approbation des ouvrages dont l’incidence sur la navigation est limitée.
Thème 6 : Processus de la LENC
Processus relatif aux ouvrages
Les membres de l’industrie des secteurs minier et énergétique ont indiqué qu’il peut être difficile de déterminer la procédure correcte à suivre dans le cadre de la LENC pour construire des ouvrages, car il n’est pas toujours évident de déterminer la catégorie dans laquelle s’inscrivent les ouvrages proposés. Ils ont fait remarquer qu’en général, le choix de la procédure à suivre pour les ouvrages, en particulier ceux qui ne sont pas considérés comme des ouvrages majeurs ou mineurs et qui sont construits dans des eaux navigables non mentionnées à l’annexe (eaux qui ne figurent pas dans l’annexe de la LENC), peut être difficile, et que les délais de ces procédures ne sont pas clairs.
Les ministères provinciaux et les membres de l’industrie énergétique ont aussi noté une certaine confusion quant aux circonstances pour lesquelles de nouvelles approbations de Transports Canada sont nécessaires lorsque des modifications sont proposées à un ouvrage majeur existant. Ils ont aussi mentionné qu'il serait utile de disposer, sur le site web du ministère, d'un support visuel (tel qu'un organigramme) pour interpréter la LENC.
Un ministère provincial et les membres de l’industrie énergétique ont indiqué à Transports Canada que les demandes d’approbation doivent être accompagnées de certains types d’informations avant d’être disponibles. Par exemple, lorsqu’on fait appel à des entrepreneurs tiers pour la construction, la demande doit être faite avant que les entrepreneurs ne soient engagés, mais la méthodologie et les détails exacts de la construction qui sont demandés dans le cadre du processus d’approbation ne sont toujours pas connus à ce stade.
Un ministère provincial et les membres de l’industrie énergétique ont fait remarquer que la Loi rend parfois difficile la réalisation de travaux urgents d’entretien ou de réparation, notamment lorsque leur nécessité ne devient évidente qu’après la crue printanière, parce que la saison de construction est courte, mais qu’il n’y a pas d’urgence incontestable comme le définit la Loi.
Les ministères fédéraux et provinciaux ont informé Transports Canada que l’examen d’une demande d’approbation peut parfois prendre beaucoup de temps, ce qui peut rendre difficile la planification de la construction des ouvrages proposés (par exemple, le choix d’une date de construction moins susceptible d’affecter la navigation ou d’interférer avec les saisons de pêche). Ils ont suggéré que Transports Canada établisse des normes de service ou des délais prévisibles pour la délivrance des autorisations.
Les ministères provinciaux ont suggéré que la qualité des demandes d’approbation pourrait être améliorée si Transports Canada élaborait un document décrivant les pratiques exemplaires pour les ouvrages majeurs.
Activités interdites
Les membres de l’industrie minière ont dit craindre que le processus actuel d’octroi de dérogations pour les activités interdites, comme l’assèchement d’un plan d’eau, nécessite un décret du gouverneur en conseil, ce qui entraîne des retards.
Les peuples autochtones ont indiqué que l’on pourrait faire davantage pour remédier aux conséquences pour la navigation des prélèvements d’eau en amont qui contribuent à l’assèchement en aval..
Avis publics et commentaires
Les peuples autochtones ont fait remarquer qu’il serait utile, pour la détermination des effets cumulatifs, que les avis publics concernant les ouvrages proposés contiennent des informations sur le cycle de vie de l’ouvrage (c’est-à-dire, sur la durée d’utilisation de l’ouvrage).
Un ministère provincial a fait valoir que les exigences actuelles concernant les avis publics et les périodes de consultation pourraient être plus claires, car il n’est pas toujours facile de savoir quand les avis publics doivent comprendre une période de consultation. Un autre ministère a suggéré qu’il était parfois en désaccord avec les décisions de Transports Canada d’imposer des exigences supplémentaires à un projet en réponse aux commentaires reçus du public. Ce ministère a souligné que ces exigences supplémentaires peuvent augmenter les coûts et le temps nécessaire pour faire avancer les projets.
Thème 7 : Divers
Des membres de l’industrie aquacole ont indiqué à Transports Canada que les exigences de balisage de l’aquaculture, comme l’application de peinture ou de ruban réfléchissant sur l’équipement, pourraient être plus souples, car l’approche actuelle est coûteuse et il n’est pas toujours facile de se procurer ces matériaux. Ils ont également suggéré que les exigences relatives aux bouées fassent l’objet d’une plus grande souplesse.
Des inquiétudes ont également été exprimées quant à la biosécurité et à l’importance d’en tenir compte lors des inspections pour s’assurer que les agents pathogènes, les virus ou les bactéries ne soient pas transférés entre les sites mis en quarantaine et les autres sites.
Les peuples autochtones ont recommandé que des efforts soient faits pour harmoniser la LENC avec la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Il convient de signaler que quelques représentants autochtones ont également indiqué à Transports Canada que les délais de participation à l’examen législatif de la LENC étaient trop courts.
Un ministère provincial et les plaisanciers qui utilisent les voies navigables se sont dits préoccupés par les bateaux-logements qui peuvent nuire à la navigation parce qu’ils restent ancrés dans les eaux navigables pendant de longues périodes.
Un autre ministère provincial a également suggéré que les politiques internes de Transports Canada concernant les décisions prises en vertu de la LENC soient accessibles au public et utilisées de manière constante.
Certains ministères ont aussi suggéré de revoir la procédure d'ajout d'une masse d'eau à l'annexe de la LENC. Un ministère a suggéré que le processus devrait être plus restrictif, tandis qu’un autre a estimé qu’il devrait être plus large pour permettre l’inclusion d’un plus grand nombre d’eaux navigables.
Plusieurs participants, dont des peuples autochtones, des ministères provinciaux et une administration portuaire, ont exprimé le souhait que Transports Canada transmette davantage d’information lorsque des ouvrages sont construits dans leur région.
Thème 8 : Forces et réussites
Transports Canada a reçu un certain nombre de commentaires des industries minière et aquacole, des ministères provinciaux et des ministères fédéraux soulignant l’excellent service qu’ils ont reçu des agents du Programme de protection de la navigation après avoir posé des questions ou discuté de leurs problèmes ou de leurs préoccupations. Certains intervenants ont indiqué à Transports Canada que leurs relations avec le Programme de protection de la navigation s’étaient nettement améliorées au cours des dernières années et qu’ils avaient constaté une volonté d’entamer des discussions et de travailler ensemble pour régler les problèmes lorsqu’ils surviennent.
Prochaines étapes
Les commentaires tirés des présentations écrites et des séances de mobilisation virtuelles et en personne ont été enregistrés et seront analysés lorsque Transports Canada élaborera le rapport final contenant ses conclusions et ses recommandations. Il faut noter que même si tous les commentaires seront analysés, certaines questions soulevées ne relèvent pas du champ d’application du rapport et que les suggestions reçues ne sont pas toutes réalisables, de sorte que les recommandations contenues dans le rapport final n’en tiennent pas compte.
Une fois approuvé par le ministre des Transports, le rapport sera déposé au Parlement au début de l’automne 2024, puis mis en ligne par la suite.