Dans le cadre du Plan de protection des océans, nous nous sommes engagés à « établir des exigences plus rigoureuses à l’égard des industries afin qu’elles agissent plus rapidement à la suite d’un déversement provenant d’un navire ». Pour respecter cet engagement, nous examinons actuellement les règlements et les normes qui régissent les organismes canadiens d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures.
Cette page vise à susciter une discussion sur la préparation et l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures au Canada, en mettant l’accent sur la façon dont nous certifions les organismes d’intervention de l’industrie. Cette page n’est pas définitive et ne reflète pas les points de vue finaux de Transports Canada.
Sur cette page
- Introduction
- Contexte
- Pour discussion : exigences relatives aux organismes d’intervention
- Dites-nous ce que vous en pensez
Introduction
Après plusieurs déversements d’hydrocarbures très médiatisés, y compris ceux du Nestucca en 1988 et de l’Exxon Valdez en 1989, le gouvernement du Canada a mis sur pied le Comité d'examen public des systèmes de sécurité des navires-citernes et de la capacité d'intervention en cas de déversement en milieu marin. En 1990, le groupe d’experts a présenté un rapport sur la façon d’améliorer la préparation et l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures au Canada, ce qui a eu deux résultats :
- De concert avec l’industrie, nous avons créé le Régime de préparation et d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures par des navires
- Les industries pétrolière et maritime du Canada ont créé quatre Règlement sur les organismes d’intervention et les installations de manutention d’hydrocarbures en cas de déversement d’hydrocarbures pour se préparer et entreprendre des opérations de nettoyage en réponse aux déversements d’hydrocarbures de leurs navires ou de leurs installations de manutention d’hydrocarbures.
Le Canada est reconnu pour avoir une solide capacité de préparation et d’intervention en cas de déversement d'hydrocarbures, mais les exigences relatives aux organismes d’intervention ont été élaborées il y a plus de 20 ans. Depuis, la réaction aux incidents environnementaux a évolué. Le moment est venu d’examiner les normes et les règlements afin de déterminer les aspects à améliorer.
Contexte
Au sujet du régime
En 1995, nous avons créé le Régime de préparation et d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures par des navires. Il vise à remplir les obligations du Canada en vertu de la Convention internationale sur la préparation, la lutte et la coopération en matière de pollution par les hydrocarbures, ou Convention de l’OPRC.
Les États signataires de la Convention de l’OPRC doivent prévoir des mesures pour gérer les incidents de pollution, soit à l’échelle nationale, soit en collaboration avec d’autres pays. Cette convention fait partie d’un système mondial d’accords coordonnés par l’Organisation maritime internationale.
Le Plan national de préparation en matière de prévention et d'intervention environnementale décrit les rôles et les responsabilités du gouvernement et de l’industrie dans le contexte du régime canadien.
Qui assume la responsabilité en cas de déversement?
Au Canada, nous appliquons le « principe du pollueur-payeur », qui est appuyé aussi bien par l’industrie que par le gouvernement.
Conformément à la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, le propriétaire du navire est responsable de prévenir et de nettoyer la pollution provenant de son navire. De plus, en vertu de la Loi sur la responsabilité en matière maritime, le propriétaire d’un navire a l’obligation stricte d’assumer la responsabilité financière de mesures raisonnables visant à prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages dus à la pollution causée par le navire, sous réserve d’exemptions particulières. Un pollueur peut s’acquitter de ses responsabilités en intervenant directement ou en faisant appel à un tiers comme un organisme d’intervention certifié.
Quatre organismes d'intervention de l'industrie assurent une capacité d'intervention en cas de déversement dans l'ensemble du Canada (sauf dans l'Arctique). L’industrie a créé ces organismes pour s’assurer que les pollueurs minimisent les dommages en cas de déversement. Transports Canada supervise et certifie les organismes d’intervention tous les trois ans.
La Garde côtière canadienne est le principal organisme fédéral responsable pour tous les déversements d’origine navale dans les eaux sous juridiction canadienne. En cas de déversement, la Garde côtière informe le pollueur de ses responsabilités et, une fois satisfaite du plan d’intervention du pollueur, surveille les efforts de nettoyage.
Toutefois, si nous ne pouvons identifier un pollueur ou si le pollueur ne veut pas ou ne peut pas intervenir, la Garde côtière canadienne se charge elle-même du nettoyage. Dans les deux cas, la Garde côtière garantit une intervention appropriée, en établissant une chaîne de commandement unifiée jusqu’à ce que l’incident soit réglé. La Garde côtière canadienne collabore avec :
- le pollueur (si possible),
- des organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux,
- des Nations autochtones,
- des collectivités et municipalités côtières.
Même lorsque la Garde côtière canadienne gère l’intervention, le propriétaire du navire demeure responsable de la pollution en vertu de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada. Le propriétaire du navire est également financièrement responsable du déversement en vertu de la Loi sur la responsabilité en matière maritime, jusqu’à concurrence des montants fixés. En outre, les parties touchées peuvent éventuellement demander une indemnisation de deux sources, soit :
- les Fonds internationaux d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures
- la Caisse d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires
Environnement et Changement climatique Canada donne des conseils scientifiques et techniques durant un déversement d’hydrocarbures pour s’assurer que nous faisons tout en notre pouvoir pour protéger l'environnement. Pêches et Océans Canada fournit également un soutien, de même que d'autres ministères et organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux.
Dans l’Arctique, on applique le principe du pollueur-payeur ainsi que les exigences en matière de préparation aux déversements pour certains navires et installations de manutention d’hydrocarbures, mais on n’y trouve pas d’organismes d’intervention. Lorsqu’un déversement d’hydrocarbures en milieu marin y survient, il incombe au pollueur d’intervenir. Si le pollueur ne peut ou ne veut pas en assumer la responsabilité, la Garde côtière canadienne intervient.
Au sujet des organismes d’intervention
Transports Canada certifie les organismes d’intervention tous les trois ans. Au moyen de règlements et de normes, nous fixons également le niveau de préparation que les organismes d’intervention doivent maintenir. Cela comprend la capacité d’intervenir en cas de déversements allant jusqu’à 10 000 tonnes d’hydrocarbures dans les délais et les environnements opérationnels stipulés.
Pour exercer leurs activités au Canada, les navires visés par la réglementation et certaines installations de manutention d’hydrocarbures doivent avoir conclu une entente de services d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures avec un organisme d’intervention certifié.
Les navires et les installations de manutention des hydrocarbures visés comprennent :
- les pétroliers qui ont une jauge brute de 150 ou plus;
- les bâtiments qui ont une jauge brute de 400 ou plus et qui transportent des hydrocarbures en tant que cargaison ou combustible;
- les groupes de bâtiments qui sont poussés ou remorqués, qui ont une jauge brute de 150 ou plus au total et qui transportent des hydrocarbures en tant que cargaison;
- les installations de manutention d’hydrocarbures qui ont reçu plus de 100 tonnes d’hydrocarbures dans les 365 jours qui précèdent.
Financement
Les propriétaires des installations de manutention d’hydrocarbures et des navires visés versent des frais annuels aux organismes d’intervention. De plus, des droits sont imposés sur les navires qui transportent des hydrocarbures en vrac. Ces droits de transport d’hydrocarbures en vrac constituent la principale source de financement de la capacité des organismes d’intervention. Un organisme d’intervention (Western Canada Marine Response Corporation) a également perçu des frais d’immobilisation/de prêt.
Les organismes d’intervention utilisent ce financement de la capacité pour :
- maintenir des réserves d’équipement;
- employer et former du personnel;
- faire des exercices pour se préparer aux déversements d’hydrocarbures.
En cas de déversement d’hydrocarbures, les mesures prises par l’organisme d’intervention sont financées par :
- le pollueur;
- le gouvernement du Canada, si le pollueur est inconnu.
Zones d’intervention
L’emplacement de l'équipement et de la main-d’œuvre d'un organisme d'intervention est dicté par les délais fixés dans les Normes sur les organismes d'intervention. Ces normes renferment plusieurs termes que nous utilisons sur cette page, notamment :
- Zone géographique de l'organisme d'intervention — portion totale des eaux canadiennes où un organisme d’intervention offre ses services.
- Par exemple, la Western Canada Marine Response Corporation (WCMRC) dessert l’ensemble de la côte ouest.
- Port désigné – l’endroit où l’organisme d’intervention doit garder ses équipements et ses ressources afin de respecter les délais fixés.
- Secteur primaire d'intervention — habituellement les eaux canadiennes dans un rayon de 50 milles nautiques d’un port désigné.
- Secteur d'intervention intensive — portion des eaux canadiennes où des délais plus stricts s’appliquent.
- Contrairement au secteur primaire d’intervention, le secteur d’intervention intensive n’est pas centré sur un port désigné.
À des fins d’illustration, la carte qui suit montre les secteurs d’intervention de la Western Canada Marine Response Corporation.
La carte suivante montre les zones géographiques d’intervention des quatre organismes d’intervention du Canada.
Pour discussion : exigences relatives aux organismes d’intervention
Nous sollicitons les commentaires de partout au Canada pour nous aider à améliorer la façon dont nous réglementons les organismes d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures. Voici les principaux aspects à aborder dans le cadre de la discussion.
Reconnaissance des conditions et des risques locaux
Les Normes sur les organismes d'intervention en vigueur sont « universelles », car les exigences en matière de capacité d’intervention sont les mêmes partout au Canada, peu importe le type et la taille des navires qui traversent une région.
Chaque organisme d’intervention est tenu de maintenir une capacité de 150 tonnes dans un port désigné et doit pouvoir fournir :
- une capacité de 2 500 tonnes dans chacun de ses secteurs primaires d’intervention;
- une capacité de 10 000 tonnes dans sa zone géographique d’intervention.
En prévoyant des secteurs primaires d’intervention autour des ports comportant d’importantes installations de manutention d’hydrocarbures, les normes mettent également l’accent sur la préparation en cas de déversement important de pétrole brut. Cette approche était logique après les importants déversements de pétroliers dans les années 1970 et 1980, mais est moins pertinente aujourd’hui. En effet, ce sont des navires non pétroliers qui ont causé la plupart des déversements d’hydrocarbures dans les eaux canadiennes depuis 1995.
Les normes ne sont pas très souples. Elles ne reflètent pas les différences régionales et ne tiennent pas compte des nouveaux itinéraires d’expédition ou de l’augmentation du trafic maritime. Par exemple, dans le port de Prince Rupert dans le nord de la Colombie-Britannique, les navires de fret transportent souvent plus de 10 000 tonnes de diesel marine. Prince Rupert n’est pas un port désigné, de sorte que l’organisme d’intervention n’est pas tenu de maintenir de l’équipement à cet endroit.
Question clé :
- Comment les exigences relatives aux organismes d’intervention peuvent-elles être assouplies pour tenir compte des conditions et des risques au niveau local?
Resserrement des délais d’intervention et renforcement de la capacité
Les Normes sur les organismes d'intervention nous indiquent à quelle vitesse les organismes d’intervention doivent réagir à différents volumes d’hydrocarbures déversés.
Ces normes sur les délais à respecter mettent l’accent sur l’utilisation de ressources considérables en réponse aux déversements importants de produits pétroliers persistants près d’un port désigné. Cependant, depuis la création des normes :
- la majorité des incidents ont été des déversements de faibles quantités d’hydrocarbures;
- un certain nombre de déversements importants se sont produits en dehors d’un secteur primaire d’intervention ou d’un secteur d’intervention intensive.
Le public s’attend à ce que l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures soit immédiate et qu’elle soit mesurée en heures et non en jours. Les gens se demandent si les délais d’intervention actuels sont adéquats.
Les délais d’intervention actuels précisent combien de temps un organisme peut mettre à intervenir en cas de déversement dans :
- un port désigné;
- un secteur primaire d’intervention ou un secteur d’intervention intensive;
- sa zone géographique d’intervention.
Nous avons créé des délais d’intervention pour quatre catégories de déversements, présentés dans le tableau ci-dessous. Les délais reflètent la rapidité avec laquelle un organisme d’intervention doit pouvoir livrer l’équipement à un site de déversement.
| Catégorie 1
150 tonnes |
Catégorie 2
1 000 tonnes |
Catégorie 3
2 500 tonnes |
Catégorie 4
10 000 tonnes |
|
|---|---|---|---|---|
| Port désigné | 6 heures | 12 heures | 18 heures | 72 heures |
| Dans un secteur primaire d’intervention | 18 heures | 18 heures | 18 heures | 72 heures |
| Dans un secteur d’intervention intensive | 18 heures | 18 heures | 18 heures | 72 heures |
| À l’intérieur de la zone géographique de l’organisme d’intervention, mais à l’extérieur du secteur primaire d’intervention ou du secteur d’intervention intensive | 18 heures + le temps de déplacement | 18 heures + le temps de déplacement | 18 heures + le temps de déplacement | 72 heures + le temps de déplacement |
La norme est semblable pour les déversements qui surviennent dans la zone géographique d’un organisme d’intervention, mais en dehors d’un secteur primaire d’intervention ou d’un secteur d’intervention intensive. Elle prévoit toutefois plus de temps pour les déplacements. Par exemple, dans le cas d’un déversement de 2 500 tonnes, l’organisme d’intervention dispose de 18 heures, auxquelles s’ajoute le temps requis pour se rendre au site. Nous fondons nos calculs du temps de déplacement sur une vitesse de transport de l’équipement de 6 nœuds par mer, de 65 km/h par voie terrestre et de 100 nœuds par avion.
Question clé :
- Comment pouvons-nous améliorer les délais d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures?
Planification des ressources en cascade
Les déversements importants d’hydrocarbures nécessitent probablement des ressources de plus d’un port ou d’une zone. Il s’agit d’un principe directeur de l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures. Le nettoyage d’un déversement important peut nécessiter des ressources provenant de partout au pays, voire de plusieurs pays.
La coopération entre les administrations est prévue dans la convention internationale sur l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures. Ce concept est appelé « ressources en cascade ».
Les normes actuelles du Canada sur les organismes d’intervention ne mentionnent pas les ressources en cascade. Elles mettent plutôt l’accent sur les ressources que chaque organisme d’intervention doit avoir dans sa zone géographique et dans son secteur primaire d’intervention.
Question clé :
- Comment le processus de certification pourrait-il inclure le concept selon lequel, dans le cas de déversements importants d’hydrocarbures, on fait appel aux ressources de multiples organismes d’intervention au Canada ou à l’étranger?
Amélioration du processus de certification
Dans son rapport de 2013, le Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernes a déclaré que la « transparence constitue une occasion importante de faire participer les membres du public et d’autres intervenants locaux au processus de planification et à l’amélioration continue du Régime ».
Transports Canada examine les plans des organismes d’intervention tous les trois ans. Les exigences en matière de certification pour les organismes d’intervention sont énoncées dans :
- le Règlement sur les organismes d’intervention et les installations de manutention d’hydrocarbures;
- les Normes sur les organismes d'intervention.
Si un plan d’intervention satisfait à ces exigences, nous renouvelons la certification de l’organisme d’intervention.
Les Normes sur les organismes d’intervention sont entièrement accessibles au public. Toutefois, nous utilisons également des documents d’orientation pour nous aider à interpréter les exigences relatives aux organismes d’intervention, qui ne sont pas accessibles au public. Les Normes finales de 1994 sur les organismes d’intervention sont les plus importantes. Ces différents documents, y compris les Normes finales de 1994, ne sont mentionnés ni dans les normes ni dans la réglementation.
Les plans des organismes d’intervention ne sont pas accessibles au public. Par conséquent, les intervenants ne peuvent pas examiner le niveau de préparation établi pour un secteur particulier.
Question clé :
- Comment pouvons-nous rendre le processus de certification des organismes d’intervention plus transparent?
Amélioration de la sensibilisation et de la participation du public
Les organismes d’intervention jouent un rôle important dans le système canadien d’intervention environnementale. Pourtant, de nombreux Canadiens ne savent pas exactement comment fonctionnent les organismes d’intervention ni quels sont les défis que pose l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures.
Nous voulons établir des relations entre les groupes autochtones, les collectivités locales et l’industrie qui vont au-delà du partage de l’information. Les organismes d’intervention organisent des assemblées générales, assurent de la formation dans les collectivités et offrent des séances de sensibilisation. Mais il y a d’autres moyens d’améliorer la sensibilisation et la participation en matière de préparation et d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures.
Question clé :
- Comment pouvons-nous mieux sensibiliser le public aux organismes d’intervention et aux activités d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures?
- En tant que membre d’un groupe autochtone ou d’une collectivité côtière locale, comment aimeriez-vous que les organismes d’intervention vous invitent à participer à leurs mesures de préparation aux déversements d’hydrocarbures?
Dites-nous ce que vous en pensez
Nous souhaitons obtenir vos commentaires sur le régime actuel de préparation et d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures par des navires.
Si vous souhaitez formuler des commentaires sur ce que vous avez lu ici ou sur d’autres questions liées à la préparation et à l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures, veuillez les envoyer à :
Courriel : TC.OPPRegResponsePlanning-PPOPlanreginterventions.TC@tc.gc.ca