Vérification des locaux et de la gestion des biens

Table Des Matières

• Résumé
• 1.0 Introduction
  • 1.1 La Direction De La Gestion Du Matériel, Des Marchés, De La Sécurité Et Des Installations
  • 1.2 L’organisation De Gestion Des Installations
  • 1.3 Objectifs Et Portée De La Vérification
  • 1.4 Méthodes De Vérification
  • 1.5 Contraintes Relatives À La Vérification
• 2.0 Constatations
  • 2.1 Cadre De Contrôle De Gestion
  • 2.2 Responsabilités Liées Aux Locaux De Tc
  • 2.3 Suivi De L’utilisation Des Locaux De Tc
  • 2.4 Module Archibus De Réservation Des Salles
  • 2.5 Services De Planification Et De Conception
  • 2.6 Coordonnateur Des Boîtes De Réception
  • 2.7 Fournisseurs De Meubles De Bureau
  • 2.8 Entreposage Et Stocks
  • 2.9 Services De Déménagement
  • 2.10 Approvisionnement
• 3.0 Conclusions
• 4.0 Recommandations Et Plan D’action De La Direction

RÉSUMÉ

Introduction

Une vérification des locaux et de la gestion des biens était comprise dans le Plan de vérification interne axé sur le risque de Transports Canada (TC) de 2012-2013. Son inclusion était le résultat d’un processus d’évaluation des risques visant à cerner les aspects à risque élevé pour lesquels il importe de concentrer l’attention de la vérification interne et les ressources de vérification interne limitées. La lettre envoyée par le premier ministre en avril 2010 au ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et au président du Conseil du Trésor (CT) pour demander que des mesures soient prises afin que les ministères fédéraux assurent une saine gestion des dépenses relatives aux services d’immeuble et d’entretien constitue une autre raison de cette inclusion.

Le secteur de TC ayant la responsabilité des locaux et de la gestion des biens (à l’Administration centrale) est l’Organisation de gestion des installations (OGI) de la Direction de la gestion du matériel, des marchés, de la sécurité et des installations du Groupe des services généraux, qui relève du directeur général, Finances et Administration, qui, pour sa part, relève du sous-ministre adjoint, Services généraux.

La vérification visait à évaluer si :

• les politiques, les pratiques et les contrôles de Transports Canada (p. ex. son cadre de contrôle de gestion) sont adéquats pour planifier et gérer les activités relatives aux installations;
• les activités de l’Organisation de gestion des installations (OGI) de TC appuient un processus efficace et rentable de gestion des installations.

Conclusions

De façon générale, les vérificateurs ne peuvent garantir que le cadre de contrôle de gestion pour les services des locaux est adéquat. Les vérificateurs ont observé l’absence de structures et d’outils servant de mécanismes de contrôle pour assurer la transparence et l’optimisation des activités de l’OGI.

Parmi les exemples de situations où il y a un manque de transparence et de conformité en matière de passation de marchés, mentionnons une « demande de propositions » pour une convention d’offre à commandes qui sous-estime la quantité de travail qui sera demandée au soumissionnaire retenu et qui surestime les exigences relatives aux autorisations de sécurité, des dossiers de passation du marché qui ne sont ni disponibles ni complets, des dossiers de passation du marché qui n’ont pas été soumis à l’examen du Comité d’examen des approvisionnements de la haute direction, des dossiers de passation du marché qui ont été présentés au Comité d’examen des approvisionnements de la haute direction, mais comprenant des renseignements inexacts, et des dossiers de passation du marché pour lesquels rien ne démontrait qu’ils avaient fait l’objet d’un examen, d’un contrôle et d’une surveillance par la Gestion des marchés et du matériel.

Dans les exemples de pratiques non conformes au concept de l’optimisation des ressources, il y a un taux d’inoccupation élevé des postes de travail de la région de la capitale nationale (RCN), l’élaboration de conventions d’offre à commandes propres à TC pour des services qui pourraient être obtenus plus aisément au moyen de contrats-cadres de TPSGC, des dépenses considérables pour un module logiciel exploité par un opérateur servant à gérer l’utilisation des locaux à bureaux de TC sous-utilisés dans la RCN qui a fini par être remplacé par un tableur Excel, l’utilisation intensive à long terme de planificateurs/concepteurs contractuels à plein temps à un coût beaucoup plus élevé que les employés du gouvernement, le maintien des contrats pour les planificateurs/concepteurs et les déménageurs à plein temps même après un moratoire sur tous les déménagements, sauf les plus essentiels, et des prolongements multiples de conventions d’offre à commandes qui augmentent de beaucoup leur valeur totale.

Parmi les autres questions observées par les vérificateurs, signalons des entrepôts et des installations d’entreposage dont la sécurité est inadéquate et pour lesquels il n’y a pas de feuilles d’inventaire, ainsi que le risque de créer une relation employeur-employé avec des entrepreneurs à long terme.

En outre, l’OGI n’avait pas les politiques, les procédures et les contrôles pour garantir la conformité avec les politiques gouvernementales. Dans l’ensemble, les vérificateurs ont observé un manque de surveillance de la gestion des activités de l’OGI, ce qui a permis à une culture de non-conformité de se créer et de se maintenir.

Une note positive a trait à un certain nombre de changements dans les pratiques de l’OGI depuis que la vérification a commencé, comme le parachèvement des marchés de services avec des entrepreneurs à long terme, et certains changements dans le renouveau organisationnel peuvent se conjuguer pour apporter des mesures correctives dans les secteurs jugés déficients lors de la vérification.

Recommandations

1. Que le sous-ministre précise toutes les responsabilités des SMA liées à la gestion des locaux de TC dans le but de réduire les dépenses de TC et de TPSGC pour des locaux non utilisés. Un SMA principal (le SMA des Services généraux) doit être chargé de transmettre l’information sur l’usage des locaux ministériels au comité de gestion de la haute direction de façon régulière à fins d’examen et d’analyse.
2. Que le SMA des Services généraux veille à ce que les objectifs de l’Organisation de gestion des installations soient bien clairs et à ce qu’il y ait un cadre efficace, conforme aux politiques du CT, pour les politiques, les programmes et les contrôles de chacune de ses trois unités : Planification et conception, Services des immeubles et des urgences (y compris la sécurité des entrepôts et la gestion des stocks) et Locaux. Les objectifs de l’OGI doivent être régulièrement mis à jour dans un exercice de planification en bonne et due forme.
3. Que le SMA des Services généraux veille à ce que la Direction générale de la gestion du matériel, des marchés, de la sécurité et des installations dispose des politiques, des pratiques et des processus faisant en sorte que les marchés de l’Organisation de gestion des installations, la gestion des marchés et les mesures de sécurité soient conformes aux politiques du CT.
4. Lorsqu’il y a des arrangements en matière d’approvisionnement à TPSGC pour les services dont TC a besoin, que le SMA des Services généraux veille à ce que ces arrangements soient utilisés par l’Organisation de gestion des installations. Toute exception doit être approuvée préalablement par le comité de gestion de la haute direction du Ministère.
5. En ce qui a trait à la tenue des dossiers, que le SMA des Services généraux veille à ce que la Direction générale de la gestion des marchés et du matériel et les secteurs de la Gestion des installations des Services généraux comprennent bien les responsabilités en matière de tenue des dossiers liées à l’approvisionnement du Ministère et à ce que ces deux fonctions s’acquittent de ces responsabilités à partir de maintenant.

Énoncé de conformité

La vérification est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats d’une évaluation externe au titre du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

Signatures

1.0 INTRODUCTION

1.1 LA DIRECTION DE LA GESTION DU MATÉRIEL, DES MARCHÉS, DE LA SÉCURITÉ ET DES INSTALLATIONS

Transports Canada (TC) est le ministère fédéral responsable des politiques et des programmes dans le secteur des transports et de la promotion d’un transport sûr, sécuritaire, efficace et respectueux de l’environnement.

Le Ministère a à son service environ 5 300 employés (équivalents temps plein ou ETP), dont 3 000 ETP dans la région de la capitale nationale (RCN).

Au sein du Groupe des services généraux, le matériel, les marchés, la sécurité et les installations sont gérés dans la RCN par la Direction de la gestion du matériel, des marchés, de la sécurité et des installations. Cette direction générale dispose de 29 ETP dans quatre unités (tableau 1).

Le directeur, Gestion du matériel, des marchés, de la sécurité et des installations, est un cadre supérieur de niveau EX-1. Le directeur relève du directeur général, Finances et Administration, et le directeur général, Finances et Administration, relève du sous-ministre adjoint, Services généraux. Le SMA, Services généraux, relève du sous-ministre.

1.2 L’ORGANISATION DE GESTION DES INSTALLATIONS

Au sein de la Direction générale, il y a une Organisation de gestion des installations (OGI) qui présente des conseils liés aux installations à la haute direction et aux gestionnaires de programme, ainsi que des conseils fonctionnels sur les installations aux bureaux de TC dans les régions. L’OGI, compte tenu de son rôle et de ses responsabilités, exerce, dans la chaîne de gestion, une influence sur les décisions concernant les conventions locatives visant les immeubles, les locaux à bureaux et les achats de meubles de bureau dans l’ensemble de la RCN.

L’Organisation de gestion des installations comprend trois secteurs d’activité :

• planification et conception des locaux (besoins en matière d’espaces de travail, conception des bureaux, achat de meubles de bureau);
• services des immeubles et des urgences (services de déménagement, services de peinture, gestion des stocks, réservations pour 13 salles de conférence sur 48);
• besoins en locaux (stratégies relatives aux locaux, signature d’« accords d’occupation » de TC avec TPSGC pour le compte de TC).

Jusqu’au moment où le nombre d’entrepreneurs à temps plein a été réduit le 31 mars 2013, l’OGI avait 13 ETP, ainsi qu’un certain nombre d’entrepreneurs à temps plein. Au fil des ans, l’OGI a misé énormément sur les services d’entrepreneurs, dont deux entreprises de planification/conception et une entreprise de déménagement. Avant le 31 mars 2013, chacune de ces entreprises fournissait des personnes pour travailler à temps plein pour l’OGI et l’une continue de fournir deux travailleurs.

L’OGI a un budget fixe, mais ses dépenses peuvent varier considérablement, et le font effectivement, d’une année à l’autre, compte tenu de l’activité de planification/conception et des achats. Entre 2008‑2009 et 2012-2013, les dépenses de l’OGI ont varié entre 10,6 et 4,5 M$ (tableau 2), sans compter la part de TC des coûts des locaux de la RCN de TC ou des coûts des services de planification, conception, déménagement et ameublement payés par d’autres composantes du Ministère.

Tableau 1 : Organisation de la Direction générale de la gestion du matériel, des marchés, de la sécurité et des installations le 31 janvier 2013^{Note de bas de page 1}

 

Tableau 1 - version texte

Le 12 avril 2010, le premier ministre a écrit aux ministères fédéraux pour leur demander d’assurer une saine gestion des coûts liés aux immeubles et à l’entretien dans le but de réduire les coûts. En novembre 2011, un moratoire a été déclaré sur les projets de locaux de la RCN, comprenant le réaménagement du mobilier, les travaux de construction et les déménagements non liés à la dotation, et l’OGI a commencé à facturer les frais des services de déménagement et d’installation aux clients ministériels dans le but d’accroître la sensibilisation aux coûts des services et de réduire les dépenses.

Tableau 2 : Dépenses de l’OGI, de 2008-2009 à 2012-2013

Dépenses	2008-2009	2009-2010	2010-2011	2011-2012	2012-2013
Salaires	749 960 $	879 641 $	691 393 $	801 102 $	1 267 320 $
Autres coûts de fonctionnement	1 470 752 $	1 282 957 $	2 040 499 $	2 703 091 $	3 448 191 $
Dépenses en capital Note de bas de page 2	8 396 922 $	7 165 438 $	6 580 501 $	964 884 $	197 533 $
Total	10 617 634 $	9 328 036 $	9 312 393 $	4 469 077 $	4 913 044 $
Moins les dépenses relatives au projet de renouvellement du bail à Place de Ville payées par l’OGI	124 969 $	508 657 $	1 140 162 $	1 000 004 $	495 973 $
Total révisé	10 492 665	8 819 379	8 172 231	3 469 073	4 417 071

1.3 OBJECTIFS ET PORTÉE DE LA VÉRIFICATION

Une vérification des locaux et de la gestion des biens était comprise dans le Plan de vérification interne axé sur le risque de Transports Canada de 2012-2013. Son inclusion était le résultat d’un processus d’évaluation des risques visant à cerner les aspects à risque élevé pour lesquels il importe de concentrer l’attention de la vérification interne et les ressources de vérification interne limitées. La lettre envoyée par le premier ministre en avril 2010 au ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et au président du Conseil du Trésor (CT) pour demander que des mesures soient prises afin que les ministères fédéraux assurent une saine gestion des dépenses relatives aux services d’immeuble et d’entretien constitue une autre raison de cette inclusion ^{Note de bas de page 3}.

La vérification visait à évaluer si :

• les politiques, les pratiques et les contrôles de Transports Canada (p. ex. son cadre de contrôle de gestion) sont adéquats pour planifier et gérer les activités relatives aux installations;
• les activités de l’Organisation de gestion des installations (OGI) de TC appuient un processus efficace et rentable de gestion des installations.

Les phases de planification et d’examen de la vérification ont été effectuées par un cabinet de vérificateurs de l’extérieur, orientées et appuyées par la fonction de vérification interne du Ministère.

Sauf en ce qui a trait aux ententes contractuelles avec des entreprises qui ont commencé avant 2008-2009, la vérification a porté sur l’activité relative aux locaux et à la gestion des biens d’avril 2008 à mars 2012 dans la région de la capitale nationale.

La portée de la vérification ne visait pas le projet de renouvellement du bail à Place de Ville ^{Note de bas de page 4}, les activités de gestion des installations régionales ou les activités de gestion immobilière du Groupe de gestion des biens immobiliers du Groupe des programmes de TC (liées aux biens immobiliers appartenant à TC).

La planification de la vérification a commencé en septembre 2012 et s’est poursuivie à la phase du déroulement. La vérification s’est terminée en mai 2013.

1.4 MÉTHODES DE VÉRIFICATION

L’efficacité des politiques, des pratiques et des contrôles du Ministère relativement aux locaux et à la gestion des biens a été évaluée au moyen des activités suivantes :

• examen des politiques et des guides du gouvernement du Canada et de TC en matière de locaux et d’approvisionnement;
• examen des processus, des rapports et des systèmes de l’OGI liés au déménagement de bureaux, à la gestion des stocks, à la facturation des services et à l’approvisionnement/aux marchés;
• examen des descriptions de travail pour les postes ayant des responsabilités liées à la gestion des installations et à la surveillance de la gestion des installations;
• examen des systèmes Archibus utilisés par TC pour contrôler l’utilisation des postes de travail et gérer les réservations des salles de conférence ministérielles;
• visite de 39 des 47 étages de la RCN pour évaluer l’exactitude du système Archibus;
• examen du mandat des comités responsables des marchés du Ministère;
• examen d’un échantillon discrétionnaire de 43 dossiers d’approvisionnement/de marchés de l’OGI (choix d’un échantillon représentatif de transactions (de 2008 à 2012) par fournisseur (valeur en dollar, nombre de bons de commande);
• visites sur place dans les entrepôts de TC;
• entrevues (SMA, Services généraux; SMA, Programmes; SMA, Sécurité et sûreté; DG, Finances et Administration; directeur, Gestion du matériel, des contrats, de la sécurité et des installations; chef, Gestion des installations; plusieurs employés de l’OGI et consultants sur place; anciens employés ou entrepreneurs ayant exprimé des préoccupations concernant les activités de passation de marchés/d’achat.

Tout au long de la vérification, l’équipe de vérification a communiqué d’importantes observations au directeur, Gestion du matériel, des contrats, de la sécurité et des installations à des fins de validation.

1.5 CONTRAINTES RELATIVES À LA VÉRIFICATION

• Changements dans les pratiques de longue date qui ont eu lieu au moment de la vérification.
• Lacunes dans la mémoire organisationnelle à cause de départs à la retraite et de départs récents.
• Lacunes dans les documents à l’appui des opérations d’approvisionnement qui ont créé des difficultés de vérification.
• Retards dans la prestation de renseignements sur les opérations d’approvisionnement.