Examen des leçons tirées du Programme de services aériens en région éloignée (PSARÉ)

Rapport d'évaluation décrivant les résultats de l'examen des leçons tirées du Programme de services aériens en région éloignée de Transports Canada.

Sur cette page

• Contexte et information sur le programme
• Objectifs, portée et méthodologie de l'examen
• Résumé des observations clés
• Besoin pour le programme PSARÉ
• Atteinte des résultats escomptés
• Résumé des facteurs de succès et leçons apprises du PSARÉ
• Facteurs de succès
• Leçons apprises
• Conclusion
• Annexe A : Liste des acronymes

Information sur le programme

Contexte du programme

• Le Programme de services aériens en région éloignée (PSARÉ) a été créé après que les transporteurs qui desservaient les collectivités éloignées ont commencé à subir des pertes de revenus massives au printemps 2020 en raison de la COVID-19 et ne pouvaient plus maintenir leurs services.
• Environ 140 collectivités éloignées ont été identifiées par Transports Canada (TC) comme n'ayant pratiquement que les services aériens comme mode de transport utilisable toute l'année.
• 21 petits transporteurs fournissaient des services réguliers pour les déplacements de travailleurs essentiels, de patients, de nourriture, de fournitures, de médicaments, d'équipement de test médical et d'échantillons.  

Définition d'une collectivité éloignée

Une collectivité est considérée comme éloignée lorsque le transport aérien est utilisé pour répondre à des besoins essentiels (visites médicales, personnel médical, approvisionnement en nourriture, premiers intervenants ou échantillons de laboratoire), et les autres modes de transport (routes, rail ou navigation maritime) sont inexistants ou peu pratiques.  

Objectifs du programme

• Soutenir un réseau de transport aérien fiable et dédié au transport de biens et de services essentiels destinés aux collectivités éloignées
• Assurer le maintien d'un niveau minimum des services essentiels des transporteurs aériens qui desservent les collectivités éloignées

Financement et prestation

• 174 M$ (dont 173,1 M$ en contributions) au total
• Alloué aux provinces et territoires (PT) par des ententes bilatérales et remis aux PT en trois phases de 6 mois :
  • Phase 1 (de juillet à décembre 2020)
  • Phase 2 (de janvier à juin 2021)
  • Phase 3 (de juillet à décembre 2021)
  • * Prolongé au-delà de la phase 3 jusqu'au 31 mars 2022 pour utiliser les fonds non dépensés
• L'administration du PSARÉ a été confiée aux PT. Plus précisément, TC transférait les fonds aux PT, qui étaient responsables du choix des transporteurs à aider et décidaient des montants alloués à chacun, sur la base des objectifs du programme et des modalités et conditions des accords de financement individuels.
• Le financement devait être utilisé par les transporteurs pour maintenir le niveau minimum de services aériens requis pour la circulation des biens et services essentiels et des déplacements vers les collectivités éloignées. Ceci pouvait inclure, sans toutefois s'y limiter, les frais d'exploitation de l'aéronef, le carburant, la main-d'œuvre, la maintenance de l'aéronef, les droits d'atterrissage et de hangar, l'équipement, et les loyers après le 1er juillet 2020. Ce financement ne pouvait en aucun cas être utilisé pour les dépenses en capital engagées par les transporteurs aériens, ni les dépenses administratives engagées par les PT.

Objectifs, portée et méthodologie de l'examen

Objectif : Évaluer la pertinence, la conception et la prestation du PSARÉ, ainsi que les résultats observés du programme, dans le but d'identifier les pratiques exemplaires et de tirer des leçons. L'intention est de contribuer à l'élaboration de futurs programmes similaires (c'est-à-dire à court terme avec un objectif précis). Cet examen est également destiné à compléter un examen conjoint de l'audit interne et de l'évaluation des mesures temporaires liées à la COVID-19 réalisé à l'été 2022.

Portée : L'examen s'est concentré sur les phases 1 et 2 (juillet 2020 à juin 2021). Pour des questions de temps, les données de la phase 3 n'étaient pas disponibles lors de notre analyse. Cependant, rien n'indique que les conclusions de cet examen auraient été sensiblement différentes avec l'inclusion des données de la phase 3.

Questions de l'examen :

• Dans quelle mesure y avait-il un besoin à l'égard du PSARÉ?
• Dans quelle mesure le programme a-t-il atteint ses objectifs?
• Quelles sont les principales leçons apprises et pratiques exemplaires à retenir de la conception et du fonctionnement du PSARÉ?

Méthodologie

• 11 entrevues à l'externe
• - 8 représentants des PT
• - 3 représentants des transporteurs
• 3 entrevues à l'interne
• Analyse des médias
• Revue documentaire

Limitations : Malgré tous les efforts de l'équipe d'examen, seuls trois des 44 transporteurs contactés ont accepté d'être interrogés.

Résumé des observations clés

Besoin pour le PSARÉ

• Il existait un besoin clair et immédiat d'un programme comme le PSARÉ pour soutenir le maintien du service aérien et la circulation des biens et des personnes dans les collectivités éloignées.
• Le rythme de la reprise de transport aérien vers les collectivités PSARÉ a été différent dans les provinces et territoires.
• Le PSARÉ a été complémentaire sans faire double emploi avec d'autres programmes fédéraux ou des PT visant à appuyer l'accès aérien aux collectivités éloignées.

Atteinte des résultats escomptés

Le PSARÉ a permis aux transporteurs de maintenir les services aériens essentiels pour la plupart des collectivités éloignées par des contributions financières destinées à compenser les pertes d'exploitation dues à une demande limitée de la part des passagers.

Pour les phases 1 et 2, le programme a bien respecté la clause de financement des gouvernements des PT dans un délai fixe après la signature des accords de contribution, sauf dans un cas en phase 1.

Le financement du PSARÉ n'est pas toujours parvenu rapidement aux transporteurs aériens. Toutefois, il n'y a aucune preuve d'un impact significatif sur les opérations des transporteurs ou sur les résultats du programme.

D'après les nombres de vols des transporteurs rapportés par les PT, TC a déterminé qu'un service régulier fiable de desserte des collectivités éloignées a été maintenu.  

Facteurs de succès

• Disponibilité de données utiles et approfondies sur les transporteurs et autres données au sein de TC
• Définition pratique de collectivité éloignée, élaborée en consultation avec les PT
• Plus de contrôle des PT sur la prestation du programme : ce sont les PT qui déterminaient comment les fonds du PSARÉ étaient alloués
• Accords de contribution souples et peu contraignants
• Pratiques de TC consistant à communiquer fréquemment et ouvertement avec les intervenants

Leçon apprise

La flexibilité inhérente du PSARÉ et l'approche de communication efficace adoptée par le personnel du programme de TC ont aidé les PT et TC à surmonter des obstacles, tels que la problématique de l'exclusion initiale des vols nolisés et d'autres événements imprévus.

Besoin pour le PSARÉ 

Les collectivités éloignées du Nord canadien comptent sur un réseau de services aériens pour assurer la circulation des biens, des services et des personnes nécessaires.

Comme le montre la figure 1 ci-dessous, le nombre de voyages aériens a chuté de façon dramatique après mars 2020, lorsque la pandémie a commencé à sévir. Sans l'appui du gouvernement fédéral, il y avait un réel danger que certains transporteurs cessent de desservir certaines routes, voire cessent complètement leurs activités. Cela aurait eu un effet dévastateur sur de nombreuses collectivités éloignées du Canada, qui dépendent des services aériens pour recevoir des fournitures médicales et autres.

Figure 1 : Volumes de passagers de certains transporteurs (collectivités du PSARÉ seulement)

Texte alternatif pour la figure 1 :

La figure 1, Volumes de passagers de certains transporteurs pour les communautés PSARÉ, affiche un graphique linéaire illustrant les volumes de passagers pour trois transporteurs aériens entre mars 2020 et août 2021. Les trois transporteurs aériens sont Wasaya Airways, basée en Ontario, Perimeter Aviation, basée au Manitoba et Pacific Coastal, basée en Colombie-Britannique. En mars 2020, le nombre de passagers des trois transporteurs aériens varie entre un peu moins de 60 % et un peu plus de 70 %. En avril 2020, le nombre de passagers de Pacific Coastal était près de 0 %. Wasaya Airways et Perimeter Aviation sont tombées à moins de 10 %. Jusqu'en juillet 2021, les trois transporteurs aériens ont connu des fluctuations à la hausse et à la baisse, après quoi elles ont enregistré une amélioration continue du nombre de passagers.

Toutes les personnes interrogées ont déclaré que le PSARÉ a comblé un besoin important pendant la pandémie. En particulier, les personnes interrogées, qu'il s'agisse des PT ou des transporteurs, ont insisté sur le fait que le financement du PSARÉ était important pour que les transporteurs aient la sécurité financière nécessaire pour garder leurs entreprises à flot malgré les fermetures et les restrictions imposées par la COVID-19. Plusieurs personnes ont déclaré que dans l'industrie de l'aviation, particulièrement dans le Nord, les marges sont minces et les opérations comportent des frais généraux élevés qui ne sont pas faciles à réduire. Si une entreprise fait faillite et cesse ses activités, il est difficile de la remettre sur pied. En outre, le bassin d'employés qualifiés est limité; s'ils partent, il peut être difficile pour les transporteurs de trouver des remplaçants.

Les quelques prochaines pages montreront qu'après la baisse initiale précipitée en mars et avril 2020, les voyages en avion ont fluctué et, au fil du temps, ont généralement commencé à se rétablir, ce qui indique que le PSARÉ était nécessaire comme soutien temporaire pour la plupart des PT, et non comme une subvention à long terme.

Comme le montre la figure 2, après l'arrivée de la pandémie en mars 2020, les niveaux de trafic aérien (à la fois dans les communautés du PSARÉ et au Canada en général) ont oscillé, principalement en fonction des consignes de santé publique et des taux de vaccination. À partir du printemps 2021, les volumes de voyages de passagers ont commencé à se redresser, reflétant l'augmentation des taux de vaccination au Canada.

Figure 2 : Taux de vaccination par rapport à la demande de voyages PSARÉ et non PSARÉ au Canada - 2020-2021

Texte alternatif pour la figure 2 :

La figure 2, Taux de vaccination par rapport à la demande de voyages PSARÉ et non PSARÉ au Canada - 2020-2021, est un graphique linéaire à deux axes y. L'axe Y1 représente le pourcentage de l'ensemble des Canadiens vaccinés, tandis que l'axe Y secondaire représente le pourcentage des voyages de passagers avant la vaccination. Les deux axes y sont exprimés par incréments de 10 %. L'axe X représente le temps par incréments d'un mois, de 03/2020 à 10/2021. Le graphique linéaire illustre la chute abrupte de la demande de voyages avec le début de la pandémie, les gains initiaux au cours des quelques mois suivants, suivis par des fluctuations continues de la demande de voyages intérieurs PSARÉ et non PSARÉ. Il illustre également une tendance à la hausse de la demande qui coïncide avec de fortes augmentations du pourcentage total de Canadiens entièrement vaccinés. En 03/2020, la demande de voyages PSARÉ est de 63 %, puis tombe à 10 % en 04/2020. Elle passe ensuite à 48 % en 09/2020, puis à 33 % en 12/2020, à 45 % en 03/2021 et à 38 % en 05/2021. La demande de voyages intérieurs hors PSARÉ est de 55 % en 03/2020 et tombe à un peu moins de 4 % en 04/2020, puis à 20 % en 09/20 et à 11 % en 05/2021. Ce n'est que lorsque le pourcentage total de Canadiens entièrement vaccinés commence à augmenter de façon exponentielle, passant de 5,7 % en 05/2021 à environ 60 % en 07/2021, que la demande de voyages pour les vols intérieurs PSARÉ et non PSARÉ se stabilise dans une tendance à la hausse. La demande de voyages PSARÉ est passée de 38 % en 05/2021 à 65 % en 08/2021, tandis que la demande de voyages intérieurs non PSARÉ est passée de 11 % à 48 % au cours de la même période.

Cependant, comme nous le montrerons à la page suivante, il y a eu des écarts entre les PT en ce qui concerne le rythme de la reprise des services de transport aérien vers les collectivités éloignées.

La figure 3 montre que si tous les PT admissibles au financement du PSARÉ ont connu une baisse initiale significative, le transport aérien dans certains PT s'est rétabli plus rapidement que dans d'autres. Par exemple, les données de la Collecte électronique de statistiques sur le transport aérien (CESTA) montrent que, si l'on prend 2019 comme année de référence, les services réguliers de transport de passagers vers les collectivités éloignées du Manitoba avaient repris à plus de 60 % des niveaux d'avant la pandémie en juillet 2020. Par contre, le nombre de passagers des vols réguliers au Yukon était de seulement 25 % des niveaux d'avant la pandémie en juillet 2020, et le niveau le plus élevé a été atteint en juillet 2021 avec 48 %.  

Figure 3 : Rétablissement du nombre de passagers sur les services réguliers par rapport aux niveaux d'avant la pandémie (2019 comme année de référence; communautés PSARÉ uniquement)

Nota 1 : Les données liées à la reprise pour Terre-Neuve-et-Labrador n'ont pas été incluses dans ce tableau car, pendant une partie de l'année 2020, les données pour la province ont été déclarées trimestriellement et non mensuellement.

Nota 2 : Terre-Neuve-et-Labrador et l'Alberta n'ont pas participé au PSARÉ.

Bien qu'inégale, la récupération des services réguliers de transport de passagers vers les collectivités éloignées suggère que le PSARÉ était nécessaire en tant que mesure de soutien temporaire pour les PT et non en tant que subvention à long terme. Cependant, nous notons qu'en juillet 2021, la reprise moyenne se situait encore à environ 60 % des niveaux prépandémiques; les rapports de la phase 3 devraient être examinés pour confirmer si la tendance à la hausse notée dans le présent examen se poursuit.

Autres programmes fédéraux

Au début de la pandémie, le gouvernement fédéral a alloué 17,3 millions de dollars aux Territoires pour maintenir à court terme l'approvisionnement des collectivités en biens et services essentiels. Ce financement initial a été administré par Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC). Les documents du programme notent que les autres programmes fédéraux spécifiquement conçus pour soutenir le service aérien aux collectivités éloignées ont expiré le 30 juin 2020, et ne chevauchent donc pas le PSARÉ.

Programmes des PT

Bien que certaines provinces et certains territoires aient fourni un soutien financier additionnel au secteur, ces programmes étaient destinés à compléter, et non à chevaucher, le PSARÉ. Par exemple, en décembre 2021, le Manitoba annonçait le programme de relance du secteur du transport nolisé, le Charter Transport Recovery Program, un fonds de 1,92 million de dollars d'appui aux compagnies d'autobus et d'avions nolisés touchées par les restrictions de santé publique. Le programme du Manitoba indiquait explicitement que seuls les coûts non couverts par d'autres programmes d'aide pouvaient être réclamés.

Les autres programmes provinciaux et subventions étaient également pensés pour compléter le soutien fédéral et éviter le dédoublement des programmes, notamment :

• 40 millions de dollars du gouvernement du Québec pour appuyer cinq transporteurs aériens en ce qui concerne l'accès à ses régions éloignées.
• 24 millions de dollars du gouvernement du Nunavut pour soutenir Canadian North et Calm Air.
• 2,95 millions de dollars du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest pour soutenir 10 transporteurs aériens et exploitants d'hélicoptères dans les Territoires du Nord-Ouest.

On s'attendait aussi à ce que les PT « confirment et prennent en compte le fait que les transporteurs aériens ont demandé la Subvention salariale d'urgence du Canada (SSUC) ». Les transporteurs interrogés ont déclaré que, bien que le PSARÉ soit leur principale source de financement, ils ont aussi eu recours à la SSUC, qui a été jugée très utile aux compagnies aériennes pour conserver leurs employés en fournissant des fonds pour compenser les coûts salariaux des employés. Les personnes interrogées ont également mentionné la Subvention d'urgence du Canada pour le loyer (SUCL) comme étant utile pour compenser les coûts fixes permanents.

Atteinte des résultats escomptés

Les faits démontrent que le PSARÉ a atteint ses objectifs généraux, à savoir canaliser les fonds vers les transporteurs et assurer le maintien d'un niveau minimal de service aérien essentiel aux collectivités éloignées.

• Selon les documents du programme de TC, au cours des phases 1 et 2, 109 M$ de contributions fédérales ont été versés à 56 transporteurs aériens dans huit PT. Bien que la plupart de ces fonds aient été alloués aux services réguliers, dans certains cas, les PT ont également financé des vols nolisés jugés nécessaires pour maintenir les services aériens aux collectivités éloignées de leurs juridictions.

Graphique 1 : Financement de TC dans le cadre du PSARÉ aux provinces et territoires - Phases 1 et 2 (M$)

Texte alternatif pour le graphique 1 :

Le graphique 1 est un diagramme à barres illustrant le montant du financement PSARÉ reçu par les transporteurs aériens dans chaque province ou territoire pour la phase 1 et la phase 2. Au cours de la phase 1, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut ont reçu 17,12 millions, le Yukon 7,16 millions, l’Ontario 11,13 millions, la Colombie-Britannique 2,17 millions, le Manitoba 12,03 millions, la Saskatchewan 1,59 million, le Québec 12,92 millions. Au cours de la phase 2, les Territoires du Nord-Ouest ont reçu 12,56 millions, le Nunavut 12,58 millions, le Yukon 5,25 millions, l’Ontario 8,16 millions, la Colombie-Britannique 1,5 million, le Manitoba 8,82 millions, la Saskatchewan 1,16 million et le Québec 9,48 millions.

• Entre juillet 2020 et décembre 2021, 100 % des collectivités éloignées ont conservé leurs services aériens essentiels pour les personnes et les marchandises.
• En janvier 2022, 100 % des collectivités éloignées bénéficiaient de services réguliers sans subvention gouvernementale.
• Il n'y a eu aucune faillite parmi les transporteurs qui ont reçu un financement du PSARÉ.

Dans les prochaines pages, nous examinerons plus en détail la rapidité des flux de financement vers les PT et les transporteurs, et la mesure dans laquelle le niveau minimum de service aérien a été maintenu.

• Fournir le financement à ceux qui en ont besoin en temps opportun est particulièrement important pour les mesures temporaires comme le PSARÉ, qui a été créé spécifiquement pour répondre à une urgence.
• Les accords de contribution du programme prévoyaient une norme de service de 30 jours ouvrables (paiement de la phase 1), et les lettres budgétaires prévoyaient une norme de service de 20 jours ouvrables (à partir de la phase 2).
• Le tableau 1 ci-dessous démontre le calendrier des flux de financement aux PT. Tous les accords de financement de la phase 1 ont été signés avec les PT admissibles (à l'exception de Terre-Neuve-et-Labrador et de l'Alberta qui n'ont pas participé au PSARÉ), et les fonds ont été transférés avant la fin de l'exercice 2020-2021. La norme de service a été respectée dans la plupart des cas.

Tableau 1 : Accord de financement PSARÉ et dates de paiement

PT	Phase 1 Date de l'accord	Phase 1 Date de paiement	Norme de service respectée?	Phase 2 Date de la lettre de budget	Phase 2 Date de paiement	Norme de service respectée?
Québec	10-05-2021	17-09-2021*	Oui	08-11-2021	10-11-2021	Oui
Ontario	15-01-2021	29-01-2021	Oui	03-05-2021	10-05-2021	Oui
Manitoba	15-01-2021	29-01-2021	Oui	03-05-2021	10-05-2021	Oui
Saskatchewan	03-03-2021	17-03-2021	Oui	03-05-2021	10-05-2021	Oui
Colombie-Britannique	23-12-2020	27-01-2021	Oui	03-05-2021	10-05-2021	Oui
Territoire du Yukon	30-10-2020	01-01-2021	Non	03-05-2021	10-05-2021	Oui
Territoires du Nord-Ouest	15-09-2020	25-09-2020	Oui	03-05-2021	07-05-2021	Oui
Nunavut	29-09-2020	16-10-2020	Oui	11-05-2021	01-06-2021	Oui

* Selon les modalités de l'accord avec le Québec, la norme de service a été déclenchée à la date d'approbation de la réclamation par TC (08-09-2021) plutôt qu'à la date de signature de l'accord.

Une fois les fonds transférés, ce sont les PT qui avaient la responsabilité de verser l'argent aux transporteurs dans leurs juridictions. Il n'y avait pas d'obligation pour les PT de rendre compte à TC de la rapidité avec laquelle ils transféraient les fonds aux transporteurs. Les personnes interrogées chez les transporteurs ont noté la réception tardive du financement de la phase 1, l'un déclarant même que le premier transfert de fonds n'avait été reçu qu'en janvier 2021. Cependant, les personnes interrogées ont déclaré que les transferts de fonds ultérieurs étaient plus rapides. Elles ont également reconnu la difficulté pour les gouvernements d'organiser rapidement un nouveau programme et de débourser les fonds correspondants.

Les personnes interrogées des PT ont également rapporté que les transporteurs n'avaient pas toujours le sentiment d'avoir reçu les fonds dans un délai raisonnable. De plus, certains PT ont déclaré que les confirmations et les accords de financement signés n'étaient finalisés que vers la fin de chaque période de financement. Du côté de TC, les personnes interrogées reconnaissent que les fonds de la phase 1 n'ont pas commencé à être versés aux PT avant cinq à six mois après l'annonce initiale du programme.

Presque toutes les personnes interrogées ont noté qu'au cours de l'été et de l'automne 2020, alors qu'il y avait une grande incertitude quant aux impacts potentiels de la pandémie de COVID sur le secteur aérien, l'essentiel était de rassurer les PT et les transporteurs sur le fait que le financement finirait par être fourni, ce qui a été largement accompli.

Plusieurs facteurs ont contribué aux retards dans le versement des fonds aux transporteurs. Des décisions de la part des agences centrales et des communications fréquentes avec ces dernières ont été nécessaires pour garantir le financement, ce qui a eu pour conséquence que les ententes de financement ont été finalisées vers la fin de chaque période de financement. En outre, chaque PT avait son propre processus d'approbation ministériel, ce qui, selon le personnel du programme chez TC, a ajouté aux délais.

Bien que cet exercice n'ait porté que sur les phases 1 et 2 du PSARÉ, il convient de noter que les élections fédérales de 2021 ont retardé l'approbation et le versement des fonds pour la phase 3. Le 15 août 2021, le Parlement a été dissout, et les élections déclenchées. À ce moment-là, il est devenu trop tard pour soumettre une demande de financement pour la phase 3 au ministre des Transports. On a supposé que la demande pourrait être envoyée au ministre peu après la conclusion de l'élection le 20 septembre 2021. Cela ne s'est pas produit, principalement parce que les modalités et conditions du programme devaient expirer à la fin de l'année civile. L'équipe du programme a travaillé avec le Centre d'expertise sur les instruments de financement de TC pour modifier les modalités et conditions et créer des accords complémentaires qui ont permis les paiements de la phase 3. Ces avenants ont également été utilisés pour introduire la phase de prolongation de trois mois du programme. Dans le cas de l'Ontario et du Québec, TC a rédigé de nouvelles ententes PSARÉ plutôt que des addenda, en raison de leur préférence pour cette option. D'importantes discussions avec les agences centrales ont été nécessaires pour prolonger des éléments de la phase 3 afin d'utiliser le budget du programme et d'en maximiser les résultats.

Bien que le calendrier de financement ait parfois été un problème pour les PT et pour les transporteurs, il n'y a aucun signe d'un impact notable sur les résultats du programme. Cela dit, pour une future mesure temporaire similaire en réponse à une urgence, il serait prudent d'envisager des moyens, tels que l'ajout d'un délai supplémentaire dans les modalités et conditions du programme, qui pourraient aider à atténuer les impacts de circonstances imprévues sur les délais d'exécution du programme. Prévoir la flexibilité de modifier certains éléments du programme pour faire face à des situations d'urgence ou de crise persistantes ou récurrentes (par exemple, la nécessité de maintenir le programme pendant et après Omicron) contribuerait également à donner au ministère et aux bénéficiaires de la prévisibilité à plus long terme.

Pour déterminer le nombre de vols nécessaires au maintien du niveau minimum de vols nécessaire pour soutenir un service fiable, TC a demandé aux PT de lui fournir une estimation du nombre de vols effectués par les transporteurs financés par le PSARÉ vers les collectivités éloignées identifiées par TC. Nous comprenons que chaque PT a utilisé sa propre méthodologie pour déterminer le nombre minimum de vols nécessaires, en se basant sur les données CESTA prépandémiques. Le tableau 2 montre le nombre minimum de vols estimés vers les collectivités éloignées pour chaque PT.

Tableau 2 : Estimation du nombre de vols requis pour acheminer les biens, les services et les transports essentiels aux collectivités éloignées

Province/Territoire	Phase 1	Phase 2
Territoires du Nord-Ouest	4439	--*
Nunavut	5928	5928
Territoire du Yukon	418	832
Ontario	10469	29089
Colombie-Britannique	970	1770
Manitoba	8153	6620
Saskatchewan	7540	7512
Québec	2351	4548

* Les T.N.-O. n'ont pas été en mesure de fournir des chiffres fermes pour la phase 2. Pour répondre aux exigences en matière de rapports, les T.N.-O. ont plutôt fourni à TC un graphique montrant les routes qu'il était nécessaire de maintenir en activité.

Après chaque phase du PSARÉ, TC a effectué un suivi auprès des PT pour confirmer que les estimations initiales du nombre de vols avancés par les PT avaient été atteintes. Les PT répondaient généralement par une simple confirmation, certaines fournissant à l'occasion un état des vols par transporteur, par lignes régulières ou par vols nolisés.

Certaines personnes interrogées ont fait remarquer que les transporteurs devaient parfois ajuster leurs opérations en fonction de l'évolution de l'environnement pandémique, ainsi que pour rester réceptifs aux arrêtés d'urgence changeants de TC et d'autres ministères du gouvernement comme l'Agence de la santé publique du Canada (ASPC). Cela dit, selon le personnel du programme de TC, leur processus basé sur les rapports des PT sur le nombre de vols leur a permis de déterminer que toutes les collectivités financées par le PSARÉ avaient accès au niveau minimum de services spécifié dans toutes les phases du programme.

TC s'est appuyé sur les données de rapport fournies par les bénéficiaires des services pour évaluer si un réseau aérien fiable aux collectivités éloignées était maintenu. Ces données indiquent que plus de 100 % des routes prévues ont été maintenues pendant la durée du PSARÉ. Cela s'explique par le fait qu'une partie du financement a été utilisée pour des vols nolisés vers des collectivités éloignées non identifiées auparavant, en plus de celles qui avaient été identifiées à l'origine.

Résumé des facteurs de succès et leçons apprises du PSARÉ

Dans les prochaines pages, nous discutons des pratiques qui ont contribué au succès du programme PSARÉ, ainsi que des leçons apprises. Voici un sommaire des facteurs de succès du PSARÉ et des leçons apprises. Chaque énoncé sera ensuite développé dans les pages suivantes.

Facteurs de succès

Leçons apprises

Disponibilité de données utiles et approfondies sur les transporteurs et autres données au sein de TC Définition pratique de collectivité éloignée, élaborée en consultation avec les PT Plus de contrôle des PT sur la prestation du programme : ce sont les PT qui déterminaient comment les fonds du PSARÉ étaient alloués Accords de contribution souples et peu contraignants Pratiques de TC consistant à communiquer fréquemment et ouvertement avec les intervenants

La flexibilité inhérente du PSARÉ et l'approche de communication efficace adoptée par le personnel de TC ont aidé les PT et le ministère à surmonter avec succès les difficultés, telles que l'exclusion initiale des vols nolisés et d'autres éléments imprévus.

Facteurs de succès

Bien que le PSARÉ ait dû être élaboré très rapidement, TC disposait d'une solide base de données significatives et d'une définition pratique de la notion de « collectivité éloignée », ce qui a grandement contribué à l'efficacité de la conception et de la mise en œuvre du programme.

• Des systèmes comme CESTA ont fourni des informations utiles sur les revenus des transporteurs ainsi que sur la desserte des différentes collectivités. La connaissance qu'avaient les PT des transporteurs opérant dans leurs juridictions était variable - les territoires, la Colombie-Britannique, le Manitoba et le Québec (qui avaient déjà mis en place des programmes similaires) avaient une compréhension relativement bonne des opérations des transporteurs dans leurs juridictions, tandis que l'Alberta (qui n'a finalement pas participé au PSARÉ) et la Saskatchewan étaient un peu en retard à cet égard. La disponibilité des données signifiait que TC savait très bien qui approcher dès le début du programme, ce qui a contribué à l'efficacité dans la livraison du programme.
• Selon les gestionnaires du programme et leurs partenaires dans les PT, la définition d'une collectivité éloignée comme « des collectivités qui dépendent principalement du transport aérien pour recevoir des services essentiels » s'est avérée efficace principalement parce qu'elle laissait aux PT la marge de manœuvre nécessaire pour déterminer quelles collectivités de leur juridiction étaient admissibles au soutien du PSARÉ. Il faut également noter que cette définition a été élaborée en consultation avec certains PT.

• La forme des accords de contribution (AC) du PSARÉ a été citée par les personnes interrogées des PT et de TC comme un facteur clé du succès du programme.
  • « Souple » en termes d'exigences : les PT n'avaient que six engagements à respecter.
  • « Peu contraignant » et implication des PT : dans le cadre de l'approche de gouvernance partagée adoptée par le programme, les PT avaient la responsabilité de déterminer comment allouer les fonds du PSARÉ. La flexibilité intégrée dans les AC a permis aux PT d'exercer leur mandat de manière plus efficace, puisqu'ils ont pu faire des ajustements en fonction des réalités. Par exemple, les PT ont pu s'adapter lorsqu'un transporteur s'est temporairement retiré du programme. De même, les PT ont pu ajouter des éléments à la liste initiale des collectivités éloignées au début du programme. Par exemple, dans la phase 1, alors que 131 collectivités ont été initialement identifiées (sans compter l'Alberta et Terre-Neuve-et-Labrador), finalement, 139 collectivités ont été desservies, car les PT ont décidé d'ajouter 8 collectivités à la liste. Dans la phase 2, 142 collectivités ont été desservies. Cette flexibilité a rendu le flux des fonds vers les transporteurs plus efficace et a donné aux PT la capacité de s'adapter à des circonstances changeantes.
  • Approprié au niveau de risque : comme les AC ont été signés avec les PT, le risque que ceux-ci ne respectent par les accords a été jugé faible.
• L'approche de TC en matière de communication a été citée par les personnes interrogées des PT et de TC comme étant un facteur clé du succès du programme et une pratique exemplaire. Presque toutes les personnes interrogées ont noté que TC s'engageait dans une communication fréquente, compétente et ouverte avec les PT. Cela était particulièrement crucial au début de la pandémie, alors que l'avenir était très incertain. De l'avis général, les mois précédant l'annonce du programme en août ont été la période la plus difficile pour les PT et les transporteurs, et le personnel de TC a maintenu un engagement proactif, qui a contribué à calmer les intervenants anxieux.

Leçons apprises

Le montant du financement du PSARÉ était basé sur les vols réguliers de passagers et ne tenait pas compte à l'origine des vols nolisés. Les personnes interrogées à TC ont indiqué que si le ministère disposait de données fiables sur les vols réguliers de passagers, les données sur les vols nolisés n'étaient pas faciles à recenser, car ces vols de nature ponctuelle et les chiffres peuvent varier considérablement. Étant donné que la priorité était de verser l'argent le plus rapidement possible aux bénéficiaires prévus, TC a choisi d'effectuer l'analyse du financement nécessaire en se basant sur des données connues pour être fiables et facilement disponibles.

L'exclusion initiale des vols nolisés a été l'un des deux points contestés sur lesquels les PT nous ont régulièrement fait part de leurs commentaires (l'autre étant le délai et la date de versement des fonds). Bien que les PT interrogés aient déclaré qu'ils auraient apprécié un financement plus important pour répondre aux besoins des compagnies de vols nolisés, nous n'avons pas entendu de commentaires, ni vu de preuves, que l'exclusion initiale de ces compagnies avait été un défi important pour les PT et avait eu un impact négatif sur les résultats du programme. Cela s'explique par le fait que les PT avaient en fin de compte la flexibilité nécessaire pour déterminer à qui ils souhaitaient allouer les fonds du PSARÉ, et qu'ils ont profité de cette souplesse pour canaliser l'argent vers les vols nolisés qu'ils jugeaient essentiels pour maintenir le service aérien nécessaire aux collectivités éloignées.

En fin de compte, la flexibilité du programme et la communication ouverte et fréquente avec le personnel du programme de TC ont aidé les PT et TC à surmonter ces défis, notamment la question de l'exclusion initiale des vols nolisés, et les circonstances imprévues, comme l'élection fédérale de 2021.

Conclusion

Les entrevues avec les PT, les transporteurs et le personnel de TC démontrent que le PSARÉ était une mesure temporaire indispensable qui a atteint son objectif principal, soit de fournir un soutien financier aux transporteurs aériens pour que le Canada puisse maintenir des services aériens fiables pour le transport des biens et services essentiels aux collectivités éloignées durant la pandémie.

• Aucun transporteur aérien ayant reçu un financement du PSARÉ n'a dû fermer ses portes.
• Entre juillet 2020 et décembre 2021, 100 % des collectivités éloignées ont conservé un service aérien essentiel pour le transport des personnes et des marchandises.

Du côté des PT, le programme a été généralement considéré comme une initiative bien conçue et efficacement mise en œuvre dans des circonstances difficiles, avec des caractéristiques telles qu'un meilleur contrôle des PT sur l'administration du programme et des accords de contribution simplifiés et uniformisés, identifiés comme des facteurs de succès. L'effort concerté du personnel du programme de TC pour maintenir une communication fréquente et ouverte avec les autres acteurs a aussi été identifié comme une pratique exemplaire.

Les retards de versement des fonds aux transporteurs, en particulier au cours de la phase 1, ainsi que l'exclusion initiale des vols nolisés, ont été considérés par les PT comme des défis. Cela dit, les PT avaient la possibilité de financer eux-mêmes les compagnies de vols nolisés, ce que certains ont fait. Dans l'ensemble, ces difficultés n'ont pas constitué des obstacles majeurs à l'atteinte des objectifs clés du programme.

Les enseignements suivants ont constitué des « leçons apprises » pour de futurs programmes :

• La flexibilité intégrée dans le PSARÉ et la formule de communication efficace et ouverte adoptée par le personnel du programme de TC ont aidé les PT et TC à naviguer à travers les défis, tels que l'exclusion initiale des vols nolisés et les événements imprévus.

Annexe A : Liste des acronymes

• SSUC : Subvention salariale d'urgence du Canada
• COVID : Maladie à coronavirus
• CESTA : Collecte électronique de statistiques sur le transport aérien
• PT : Provinces et territoires
• PSARÉ : Programme de services aériens en région éloignée
• TC : Transports Canada