8. Train à grande vitesse – Aperçu

PARTIE 5 – SECTION 1 APERÇU

Bâtir le train à grande vitesse plus rapidement

Ajustements au processus d’expropriation aux fins de l’initiative

Compte tenu de sa nature comme projet d’infrastructure linéaire ainsi que de son ampleur et de sa complexité, l’acquisition de terres pour l’initiative du train grande vitesse (TGV) pose des défis uniques, notamment :

• un volume élevé de transactions foncières : des milliers de parcelles de terres devront être acquises de façon permanente ou temporaire dans deux provinces et dans des centaines de municipalités et de villes;
• des échéanciers serrés et réduits : le gouvernement a établi des échéanciers ambitieux pour le début de la construction, et il est essentiel d’acquérir des terres en temps opportun pour respecter ces échéances;

Transports Canada prévoit que l’expropriation sera un outil essentiel pour acquérir les terres nécessaires. Conformément à l’intention stratégique de l’époque, des mesures législatives modifiant le processus décrit dans la Loi sur l’expropriation visant à résoudre certaines des difficultés sont proposées :

• Retrait du prérequis pour les demandes d’expropriation : Alto n’aura pas à prouver que les tentatives infructueuses d’achat de terres ont été effectuées avant de demander l’expropriation, ce qui permettra de faire des demandes en temps opportun au ministre des Transports.
• Retrait du consentement du gouverneur en conseil : Le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux pourra commencer le processus d’expropriation en se basant sur l’avis du ministre des Transports.
• Avis publics abrégés : les avis d’intention d’exproprier seront encore enregistrés dans leur intégralité. Toutefois, il sera possible de les publier sous forme abrégée en ce qui concerne la publication dans la Gazette du Canada et dans le journal, en mettant l’accent sur les renseignements essentiels, tels que l’emplacement et les détails de l’enregistrement au bureau du registraire du comté, du district ou de la division d’enregistrement où se trouve la terre.
• Notifications numériques : autoriser l’envoi par courriel de certains avis liés à l’expropriation.
• Audiences publiques : l’obligation de tenir une audience publique lorsqu’une opposition à une expropriation envisagée a été reçue ne s’appliquera pas dans le contexte de l’Initiative. Une personne peut toujours s’opposer à une expropriation prévue par écrit.
• Périodes de décision prolongées : Le délai pour confirmer les expropriations sera prolongé de 120 jours à deux ans, car les processus d’expropriation seront effectués pour de gros regroupements de parcelles de terres et, compte tenu de la taille et de la portée du projet, il faudra suffisamment de temps pour mener à bien chaque processus.
• Règles d’évaluation équitable : tout travail non autorisé effectué après l’enregistrement d’un avis d’interdiction de travail ne sera pas pris en compte lors de la détermination de l’augmentation de la valeur des droits ou intérêts expropriés.

Permettre l’acquisition de terres, y compris par expropriation, et les avis d’interdiction de réalisation de travaux avant qu’une décision en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact ne soit rendue

L’interdiction prévue à l’article 8 de la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI) précise qu’une « autorité fédérale ne peut exercer les attributions qui lui sont conférées sous le régime d’une loi fédérale autre que la présente loi et qui pourraient permettre la réalisation en tout ou en partie d’un projet désigné » tant qu’une décision indiquant qu’une évaluation d’impact n’est pas requise n’est pas rendue ou qu’une déclaration de décision favorable concernant l’évaluation d’impact n’est pas émise. 

En ce qui concerne l’initiative du train à grande vitesse (l’initiative), cette interdiction crée de l’incertitude pour les décisions relatives aux terres qui seraient prises en vertu d’une loi fédérale (par exemple, l’expropriation). La mesure proposée permettrait de préciser que l’acquisition de terres, y compris par expropriation, pour l’initiative ne sera pas assujettie à l’article 8 de la LEI. Cette mesure vise à assurer plus de certitude et de transparence quant à l’applicabilité de l’interdiction, à faciliter l’acquisition et l’expropriation plus précoces des terrains ainsi qu’à gérer les augmentations des coûts associées à la disponibilité des terrains. De plus, les promoteurs privés peuvent acquérir des terres avant l’obtention d’une décision fédérale concernant l’évaluation d’impact, et les promoteurs provinciaux peuvent acquérir des terres et procéder à des expropriations en vertu de la législation provinciale sur l’expropriation sans être assujettis à cette interdiction.

Une fois que le tracé privilégié sera connu, la spéculation aura une incidence sur le coût et la disponibilité des terrains nécessaires pour réaliser l’initiative du train à grande vitesse. Une autre mesure législative proposée est l’enregistrement d’avis d’interdiction de réalisation de travaux, ce qui empêcherait certains travaux sur les terrains visés par ces avis. Comme dans le cas d’expropriations et d’autres décisions d’acquisition de terrains, la mesure proposée préciserait que l’article 8 de la LEI ne s’applique pas aux décisions relatives à ces avis d’interdiction de réalisation de travaux.

Sauf autorisation contraire, les travaux ne seraient pas entrepris sur les terrains acquis avant que le tracé ne soit déterminé et que les exigences relatives à l’évaluation d’impact aux examens réglementaires applicable soient respectées. Une communication claire sera primordiale pour aider les Canadiens à comprendre que toute décision hâtive au sujet des terrains concerne la préparation et l’efficacité, et non pas le contournement des exigences fédérales en matière d’évaluation d’impact. En harmonisant les décisions relatives aux terres avec les besoins de cette initiative, l’initiative sera mieux placée pour générer des avantages tout en respectant les exigences réglementaires.

Évaluation de l’initiative en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact

Le Canada entend livrer les avantages de l’initiative du train à grande vitesse (l’initiative) sous la forme d’une série de « segments » qui, une fois intégrés et construits, constitueront collectivement le réseau du train à grande vitesse. L’avancement de l’initiative par segments entre certaines paires de villes permettra aux Canadiens de profiter plus tôt de services ferroviaires interurbains plus fréquents, plus fiables et plus rapides.  

Selon le Règlement sur les activités concrètes de la Loi sur l’évaluation d’impact, un projet de ligne de chemin de fer est considéré comme un « projet désigné » exigeant une évaluation d’impact (EI) s’il nécessite 50 km ou plus de nouvelle emprise. Cette mesure précise dès le départ que tous les segments (différents mais complémentaires pour la réalisation de l’initiative) seront assujettis aux mêmes exigences fédérales en matière d’EI et bénéficieront ainsi d’un processus de planification rigoureux, évitant la perception que l’approche segmentée de mise en œuvre a été proposée pour contourner ces exigences.

Toute ambiguïté quant à la façon dont la Loi sur l’évaluation d’impact s’appliquera à l’initiative du train à grande vitesse pourrait créer de l’incertitude et des retards. Cette mesure permet d’établir des règles claires dès le départ, et donc de limiter les risques susmentionnés et favorise la transparence envers les groupes autochtones et le public en clarifiant que tous les segments seront soumis aux exigences fédérales en matière d’EI.

Déclarer les chemins de fer construits pour le réseau ferroviaire à grande vitesse être à l’avantage général du Canada

La proposition consiste à formuler une déclaration législative indiquant que les chemins de fer construits pour le réseau ferroviaire à grande vitesse sont considérés comme des ouvrages étant à l’avantage général du Canada. Cette déclaration serait fondée sur le pouvoir conféré à l’alinéa 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867 afin de clarifier et confirmer la compétence fédérale à l’égard des chemins de fer pour tous les segments de l’initiative, même ceux situés entièrement dans une seule province.

Bien qu’une déclaration ne soit pas requise pour assurer la compétence constitutionnelle du Canada quant au réseau ferroviaire à grande vitesse, une telle déclaration permettrait d’accroître la confiance, d’assurer la clarté, de mettre en évidence le leadership du gouvernement fédéral et de favoriser la collaboration tout en réduisant la probabilité de différends d’ordre juridique. Il est particulièrement important de s’assurer que la déclaration ne compromettra pas l’application des lois provinciales ni ne diminuera la nécessité d’une coopération entre les gouvernements.

Ce type de déclaration a déjà été utilisé dans le cadre d’initiatives canadiennes antérieures. Par exemple, l’article 16 de la Loi sur la commercialisation du CN a déclaré que les ouvrages de chemin de fer ou de transport du CN sont à l’avantage général du Canada.

Toutes les lignes de chemin de fer de VIA HFR-VIA TGF Inc. (Alto) sont réputées avoir reçu l’autorisation en vertu de l’article 98

Cette mesure permet de s’assurer que toute ligne de chemin de fer construite pour l’initiative, qu’elle soit prévue ou en construction par Alto ou ses partenaires du secteur privé, n’aura pas besoin de l’autorisation de l’Office des transports du Canada (Office) en vertu de l’article 98 de la Loi sur les transports au Canada (LTC).

Selon les règles actuelles, une compagnie de chemin de fer ne peut construire une ligne de chemin de fer sans l’autorisation de l’Office en vertu de l’article 98 de la LTC. Ce changement simplifiera le processus en éliminant la nécessité de cette étape, à condition que la ligne de chemin de fer fasse partie de l’initiative.

L’Office trouve habituellement un équilibre entre les besoins des activités ferroviaires et les intérêts des localités touchées. Cependant, cette exigence est retirée parce que ces considérations seront traitées par d’autres processus, comme les décisions du Cabinet et les examens prévus par la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI).

Cette mesure offre deux avantages clés :

1. Elle simplifie et accélère le processus réglementaire sans sacrifier l’intérêt public, puisque la LEI couvre plusieurs des mêmes considérations.
2. Elle prévient les conflits potentiels entre l’examen de l’Office et les décisions du Cabinet concernant l’emplacement de la ligne de chemin de fer.

La LEI se concentre sur l’intérêt public, tandis que l’examen de l’Office tient compte des répercussions sur les collectivités. Par le passé, dans des cas semblables, ces considérations ont été harmonisées, ce qui signifie que des conditions supplémentaires de l’Office n’étaient pas requises.

L’Office continuera de surveiller les problèmes particuliers liés au mode de transport ferroviaire, comme le bruit, les vibrations et les franchissements routiers, une fois la construction de la ligne de chemin de fer terminée.

Comme le tracé ferroviaire, en tant que fondement de l’analyse de rentabilisation, sera approuvé par le Cabinet, cette mesure permet d’éviter les situations où l’Office pourrait contester ou contredire les décisions prises par le Cabinet. Si le processus d’approbation de l’Office était nécessaire et que le gouverneur en conseil n’était pas d’accord avec le résultat, le gouverneur en conseil aurait ultimement le pouvoir de modifier ou d’annuler la décision de l’Office. Ce changement prévient le dédoublement et simplifie le processus décision

Protection des connaissances autochtones communiquées à titre confidentiel

La présente mesure fournit un mécanisme protégeant les connaissances autochtones qui sont communiquées de façon confidentielle, lorsqu’elles sont communiquées à Alto, à Transports Canada (TC) ou à Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) dans le cadre de l’initiative du train à grande vitesse (l’initiative). Le Canada s’est engagé à tenir compte des connaissances autochtones (p. ex. les lieux sacrés) dans le cadre de l’initiative et devra donc être en mesure d’en protéger la confidentialité et de respecter les lois et protocoles autochtones régissant leur utilisation.

TC, SPAC et Alto sont assujettis aux lois sur l’accès à l’information et sur la protection des renseignements personnels (AIPRP), et il peut être difficile de protéger la confidentialité des connaissances autochtones en vertu de ces lois, car il faudrait que TC, SPAC et Alto aient recours aux dispositions prévues dans les lois sur l’AIPRP pour tenter de protéger les connaissances confidentielles au cas par cas. Cette approche n’offre pas aux communautés autochtones l’assurance globale nécessaire pour qu’elles se sentent à l’aise de communiquer des informations confidentielles. La divulgation de connaissances communiquées à titre confidentiel pourrait nuire à la relation du Canada avec les peuples autochtones et irait à l’encontre des engagements pris par le Canada de faire progresser la réconciliation par l’entremise de l’initiative.

La prise en compte de toute connaissance autochtone communiquée est obligatoire dans le cadre de certains processus réglementaires, notamment pour éclairer les décisions prises en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI) et de la Loi sur les eaux navigables canadiennes (LENC). Toutefois, les mesures de protection des connaissances autochtones prévues dans ces lois ne s’appliquent qu’aux décideurs (p. ex., l’AEIC et TC) par rapport à leurs décisions respectives (c.-à-d. en vertu de la LEI ou de la LENC). Compte tenu de la vaste portée de l’initiative, la mesure législative proposée permettrait de considérer et de protéger les connaissances autochtones communiquées à titre confidentiel à TC, à SPAC ou à Alto tout au long du cycle de vie de l’initiative.

En l’absence de cette mesure, il y a un risque que :

• les détenteurs de connaissances autochtones hésitent à les communiquer, ce qui pourrait limiter l’information disponible pour éclairer la prise de décisions en matière de planification et retarder l’échéancier de mise en œuvre de l’initiative;
• Si des connaissances confidentielles sont communiquées et ensuite divulguées sans autorisation, des sites autochtones (p. ex., sites sacrés) pourraient être endommagés ou des ressources (p. ex., plantes médicinales) perdues.
• Le Canada s’efforce d’établir avec les peuples autochtones des relations de nation à nation fondées sur la confiance, et le fait de ne pas avoir la capacité de respecter les lois et protocoles autochtones régissant l’utilisation des connaissances autochtones aurait probablement un effet négatif sur les efforts déployés par TC et Alto pour établir des relations positives avec les peuples autochtones par l’entremise de cette initiative.

L’établissement de relations solides et positives à long terme avec les communautés et organisations autochtones est essentiel au succès de cette initiative. Cette mesure donnera aux communautés une plus grande assurance que les connaissances autochtones communiquées à titre confidentiel dans le cadre de cette initiative seront utilisées conformément aux protocoles établis et resteront confidentielles.

Application de la Loi sur les langues officielles

Cette mesure législative garantit que la Loi sur les langues officielles (LLO) s’applique à toute entité (p. ex. le partenaire privé, son ayant droit ou son successeur) avec laquelle Alto conclut un contrat concernant l’exploitation ou l’entretien du réseau ferroviaire à grande vitesse. Elle veille également à ce que les parties IV à VI et VIII à X de la LLO s’appliquent à toute entité qui 1) exploite des services ferroviaires voyageurs entre Québec et Windsor (services locaux) qui, à la date d’entrée en vigueur de l’article 1 de la loi sur le réseau ferroviaire à grande vitesse, étaient offerts par VIA Rail Canada Inc. (VIA Rail), et 2) exploite une ligne de chemin de fer qui fait partie du réseau ferroviaire à grande vitesse (ligne de chemin de fer à grande vitesse).

Cette mesure s’harmonisera avec le modèle de partenariat public-privé tout en veillant à ce que ces entités, y compris celles qui exploitent les services locaux et une ligne de chemin de fer à grande vitesse, soient responsables de la protection des langues officielles conformément à leurs obligations au titre de la LLO, pendant l’exploitation et l’entretien de l’initiative.

Ainsi, les Canadiens continueront de recevoir des services et des communications bilingues dans le cadre de l’initiative des services locaux et de la ligne de chemin de fer à grande vitesse. Cette mesure permettra également d’éliminer toute lacune dans les obligations en matière de langues officielles de ces entités envers leurs employés, y compris les employés transférés de VIA Rail.

Il est à noter que des précédents existent avec la privatisation de sociétés d’État comme Air Canada et la cession d’aéroports à des administrations aéroportuaires locales. La Loi sur la participation publique au capital d’Air Canada prévoit que la LLO continue de s’appliquer à Air Canada après sa privatisation. De même, lorsque le ministre des Transports a loué des aéroports à des administrations aéroportuaires locales, la Loi relative aux cessions d’aéroports prévoit que diverses parties de la LLO s’appliquent aux administrations aéroportuaires locales, comme s’il s’agissait d’institutions fédérales. Cette mesure suit une approche semblable à celle de ces précédents et répondra à la nécessité d’avoir une protection solide des droits en matière de langues officielles dans le cadre de cette initiative d’infrastructure à grande échelle, financée par le gouvernement fédéral.

Conférer au ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux le pouvoir d’établir des interdictions de travaux aux fins de l’initiative

L’enregistrement d’un avis d’interdiction de travaux (« interdiction ») sur des propriétés susceptibles d’être acquises aux fins de l’initiative aurait pour effet d’interdire tout travail sur ces propriétés, à l’exception des travaux qui visent à prévenir leur détérioration normale ou à en préserver l’état fonctionnel habituel. Cette mesure vise à prévenir la spéculation foncière et à éviter que les coûts d’acquisition potentiels — y compris en cas d’expropriation — n’augmentent de façon importante avant l’acquisition.

Le processus d’enregistrement d’une interdiction serait déclenché par une demande d’Alto adressée au ministre des Transports, qui évaluerait alors si les terrains visés par la demande pourraient être requis pour l’initiative et s’ils devraient faire l’objet d’une telle interdiction. Si le ministre des Transports donne son approbation, il demanderait alors au ministre des Travaux publics d’enregistrer l’interdiction. Ce processus s’inspire du concept d’Avis d’intention d’exproprier en prévu par la Loi sur l’expropriation, afin d’assurer une approche claire et cohérente.

Une interdiction pourrait être imposée dans des secteurs stratégiques clés dès le début du processus de planification. Il s’agit d’une mesure temporaire qui ne dure généralement pas plus de quatre ans. Si une interdiction est levée, les personnes concernées auraient droit à une indemnisation, d’une manière similaire à celle prévue en cas d’abandon d’un Avis d’intention d’exproprier. En établissant une interdiction, il est possible de mieux gérer les coûts d’acquisition des terrains et de faciliter la planification des activités de conception et de construction de l’initiative.

De plus, la proposition garantit qu’en cas de changement de propriétaire, les restrictions liées à l’interdiction s’appliqueraient également au nouveau propriétaire.

Biens

Cette proposition législative permettrait à VIA HFR – VIA TGF Inc. (Alto), une société d’État mandataire au titre de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), de vendre, de louer ou d’autrement céder des biens qu’elle détient en son nom, afin de pouvoir bénéficier de l’exception prévue au paragraphe 99(3) de la LGFP.

Comme Alto a été constituée en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions, elle n’est pas expressément habilitée par la loi à vendre, à louer ou à autrement céder des biens qu’elle détient. Ainsi, cette proposition permettrait à Alto de bénéficier de l’exception prévue au paragraphe 99(3) de la LGFP, de sorte qu’elle n’aurait pas à obtenir au préalable l’autorisation du gouverneur en conseil avant de procéder à la vente, à la location ou à la cession de ses biens, comme l’exige le paragraphe 99(2) de la LGFP.

Compte tenu du nombre élevé de transactions immobilières nécessaires pour l’initiative, il serait inefficace et fastidieux d’être dans l’obligation d’obtenir l’autorisation du gouverneur en conseil avant de procéder à une telle transaction. Par exemple, l’initiative nécessitera probablement le déplacement de centaines de services publics, ce qui nécessitera de supprimer les servitudes existantes et de créer de nouvelles servitudes pour les fournisseurs de services. Sans cette mesure législative proposée, le gouverneur en conseil devrait autoriser chaque transaction conformément au paragraphe 99(2) de la LGFP. Cette façon de faire serait moins efficace et entraînerait des coûts plus élevés que ceux liés à la proposition, qui permettrait de simplifier les transactions et de permettre à Alto de gérer ses biens de manière plus efficace et efficiente. D’autres sociétés mandataires, dont Postes Canada, la Société canadienne d’hypothèques et de logement et la Banque du Canada, sont expressément autorisées par la loi à vendre, céder ou louer des biens.

Droit de premier refus

La présente mesure législative permettrait à VIA HFR - VIA TGF Inc. (Alto) de soumettre à un droit de premier refus certains terrains qu’elle juge nécessaires à l’Initiative. Créé par l’enregistrement d’un avis concernant un terrain donné, le droit de premier refus donnerait la possibilité à Alto d’égaler une offre visant l’achat du terrain lorsque le propriétaire qui avait mis en vente ce terrain accepte une offre d’achat d’une tierce partie.

Alto devrait acheter le terrain au même prix que celui indiqué dans l’offre d’achat présentée par une tierce partie. Cette mesure devrait aider Alto à acquérir des terrains aux fins de l’initiative de manière équitable et transparente en lui permettant d’acheter les terrains à un prix et à un moment qui conviennent au propriétaire foncier dans un contexte de vente de gré à gré.

Alto enregistrerait l’avis au bureau d'enregistrement où le terrain est situé et en enverrait une copie au propriétaire foncier. Le droit de premier pourrait rester en vigueur pendant une période maximale de huit ans.